我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件不适用调解，致使行政诉讼案件调解程序法律制度缺失，但从正确树立社会主义法治理念出发，人民法院应将行政案件审理的重点放在有效化解社会矛盾，促进社会和谐稳定上来。不但考虑案件审理的法律效果，还要注重案件审理的社会效果，不能一判了事，通过协调处理的方式化解行政争议及相关的民事争议，达到法律效果和社会效果的有机统一。

    近几年来，我市两级法院注重对行政案件的协调处理工作，通过协调审结了一批行政案件，原告撤回起诉结案率提高，妥善化解了双方的矛盾，取得了良好的社会效果。现将工作中的一些做法进行总结，同时将协调处理案件过程中遇到的问题提出来，与大家共同探讨。

    一、  协调处理行政案件的主要做法

    1、立案前协调，向前延伸促和谐。

由于我市是农业城市，农民多且缺乏诉讼知识，又受我国传统思想的影响，认为被起诉到法院不光彩，进入诉讼程序的双方就是对立甚至敌对的地位。鉴于此，对一些已经发生，相对人尚未起诉或准备起诉，争议双方愿意采取非正式方式解决的行政争议，就地组织相对人和作出具体行政行为的行政机关，通过听取双方陈述弄清基本事实，通过讲明行政机关的职权及行使方法程序、讲明相对人应尽的义务，宣传法律规定，提出供双方选择参考的解决方案，化解双方争议。如宅基处理决定申请非诉执行的案件，由于农民对土地的重视程度较高，往往因一寸之地大打出手。进入强制执行程序后，双方的矛盾更加激化。因此一般情况下，我们在立案前先对申请执行的处理决定进行审查，实地勘察现场，并询问双方当事人，做双方的思想工作，提出解决问题的方案，将协调工作做在立案之前。发现处理决定中存在的问题，及时向行政机关反映，使他们能够及时纠正，妥善处理。如某镇政府处理一起宅基纠纷，作出处理决定后双方当事人均未提起行政诉讼。处理决定发生法律效力后，镇政府申请法院执行。我们在立案前审查，发现处理决定确定的边界是：以张某北屋后墙两边定两点，向东西各延伸至两边伙巷路内边界。而此伙巷路南北宽窄不均，相差一米左右。双方指认的伙巷内边界也不一致，使案件无法执行。经过和镇政府的主要领导座谈，镇政府也认识到处理决定中存在的问题。经过协调，镇政府同意继续做双方当事人的工作，将伙巷路内边界位置予以确定，并达成一致意见，此纠纷在立案之前得到了化解。

    2、注重诉讼协调，扩展行政审判职能。

在行政诉讼过程中，我们积极协调处理行政争议，化解矛盾，解决纠纷，达到案结事了。根据行政审判工作的特点，为了彻底解决行政争议，克服行政案件案结事不了的弊端，根据法律原则和精神，利用多种调解手段，化解矛盾，使当事人握手言和。杜绝信访案件的发生，取得了良好的社会效果，确保了社会的和谐稳定。在案件的协调处理中一是坚持行政案件协调和解合法原则、坚持行政案件协调和解当事人自愿原则、坚持能调则调、当判则判的原则。二是把握协调和解的范围。协调处理的案件主要有：对原告起诉时法律依据和事实依据不充分，原告可能撤诉的；被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；行政机关愿意改变原具体行政行为的；涉及民事争议的行政裁决、土地处理、房屋登记、治安处罚；涉及农村土地征用、城市房屋拆迁、劳动和社会保障、企业改制、资源环保等矛盾容易激化，可能引起群体性利益冲突，或者对国家利益、公共利益和社会稳定可能造成影响的等案件。针对不同案件类型，适用不同的协调方式。如针对因家族内部矛盾引起的公安处罚案件，我们针对纠纷双方存在的亲情关系，重点用在以理服人，以情动人，从纠纷起因入手。2008年连续化解的几起治安案件，均是家族内部矛盾引起的。案件初到时，他们之间怨气很大，双方都诉说两家原来如何相好，对方做得如何绝情，如何对不起自己或者不孝敬老人等，但真正按法律裁判，追究对方的行政甚至刑事责任时，他们心里也舍不得，毕竟血浓于水。看似乱麻一团的纠纷，却容易找到解决问题的症结。并且通过行政案件的协调处理彻底解决了他们之间的矛盾。三是注重内外协调配合。引入社会资源，由行政机关参与协调处理，由当地政府、村民委员会甚至家族长参与协调工作，促成各方协商一致，适时适当请求有关部门予以协助，主动争取党委、人大、政协的支持。四是注重内部联动协调，加强各业务庭之间的沟通。有的纠纷可能引发行政、民事甚至刑事案件同时发生。各业务庭之间处理这类纠纷，如果能够相互沟通，共同努力，可能达到事半功倍的效果。如濮阳县郎中乡于寨村村民于海治因家中孩子长大成人，需要分户划分宅基。村委会便将与他相邻的一处空闲宅基划分给他。原来在此居住的于民更认为空闲宅基仍归其使用，阻止于海治建房。郎中乡政府作出处理决定，确定宅基地归于海治使用。于世更不服，提起行政诉讼。争议期间双方因宅基地纠纷，于海治之子被于世更之子打成轻伤，于世更之子已被提起公诉，将追究刑事责任。而于海治之子同时也提起了附带民事诉讼。双方的矛盾进一步激化。面对此种情形，我们没有一判了事，决定先做双方的协调和好工作。我们首先告知于世更，指出他只有一个儿子，不符合宅基分户条件，村委会重新划分给宅基后，迁移后遗留的空闲宅基应收归集体。集体划分给于海治他不应无故干涉，更不应该将对方打伤。如果能放弃宅基之争，主动退让一步，相信于海治也会通情达理，这样也有利于刑事附带民事诉讼的解决。同时也给于海治做工作，说明乡政府的处理决定的不当之处，讲于世更当年平整宅基地付出的相应劳动。双方应以和为贵，双方之子已为宅基大打出手，不要让下一代再付出更多代价。同时，由刑庭承办法官出面做工作，指出故意伤害造成轻伤应当承担的刑事责任和民事赔偿责任，促使他们双方达成调解协议。于世更放弃争执空闲宅基，撤回行政诉讼。于海治放弃附带民事诉讼，并请求法院对于世更之子从轻处理，双方握手言和。　

    3、注重判后协调，向后延伸行政审判职能。

在行政审判中，我们注意发现行政机关及其工作人员在执行行政程序法律法规、行政实体法律法规以及行使自由裁量权方面存在的问题，分析原因，有针对性地提出司法建议，并进行跟踪调研，促使行政机关及其工作人员不断强化依法行政意识，提高执法能力。对审理的案件，无论行政机关胜诉还是败诉，都注意讲明事实和法律，使其认清法院对具体行政行为维持有理，撤销变更有据，从而自觉接受判决，并从中吸取教训，提高依法行政的水平，从而使行政审判的外部执法环境得到了进一步的改善。特别是判决撤销被诉行政行为后，需要行政机关重新作出处理决定或者需要进一步处理的，通过司法建议甚至直接参与协调，促使纠纷的化解。

    二是认真进行判后释疑工作。对案件不是简单的以判了之，通过判后答疑，进一步做双方的服判息诉工作。对案件仍需继续处理的，积极配合行政机关做协调工作，也使我们的案件能够达到案结事了的法律效果。如尚某不服公安处罚一案。因公安机关提交的证据不能充分证实尚某殴打霍某事实存在，依照法律规定，应当判决撤销公安机关的处罚决定，但撤销公安机关处罚决定后，霍某的实际损失得不到补偿，霍某本身年老多病，非常困难，并且对此事意见很大，判决作出后很有可能引起上访案件。为此，我们确定了协调处理的思路。但没有协调成功。判决撤销公安机关的处罚决定后，我们没有放弃，继续给尚某做工作，由村委会做另一个参与打架的案外人做工作，让乡政府给在乡政府上班的尚某做工作，和乡政府共同给村委会干部做工作，借村委会换届选举之机做工作。最后双方基本达到一致意见，使霍某的损失得到了补偿，达到了案结事了。

    二、行政案件协调处理中存在的问题

协调处理行政案件在行政审判领域已经普遍适用，协调处理行政案件的必要性和可行性已得到法学界的共认，并受到社会各界的好评。但由于协调处理案件没有相应的法律依据，致使协调处理中遇到一些问题需要解决。

    1、协调处理后以原告撤诉结案的法律适用问题。

按照行政诉讼法的规定，行政案件裁判形式一般有两种，一是适用判决的形式对被诉行政行为的合法性予以裁判。二是适用裁定的方式对原告撤回起诉的请求是否准许作出裁决。通过做协调工作使当事人之间达成协议后，不再适用判决的形式作出实体裁判，我们一般的做法是由原告方申请撤回起诉。这也是行政案件撤诉率比较高的原因之一。这种结案方式其实也不完全与法律规定相符。我国行政诉讼法第五十一条规定，原告撤回起诉的情形有两种，一是因为原告认识到行政机关的行政行为的合法性而主动撤回起诉。二是由于行政机关改变具体行政行为内容，原告同意并申请撤回起诉。对于协调处理的案件，原告既不一定同意被诉行政行为，也不一定因被告变更了行政行为内容而撤诉。故只能参照该条的规定作出裁定。因此笔者建议《行政诉讼法》修改时，增加“双方当事人协商达成协议，经法院审查协议内容合法，准许原告撤回起诉”的规定。

    2、如何赋予调解协议强制执行力的问题及司法完善。

    有的案件原告撤诉后，一方当事人返悔，不按调解协议履行。法院出具的准许撤回起诉的行政裁定书又没有强制执行内容，使纠纷得不到及时解决。有的案件因为原告撤回起诉后，被诉行政裁决自然发生法律效力。相关的民事争议需要经过民事诉讼，法院裁判时依据生效行政裁决而导致民事判决与原来达成的行政调解协议不一致。一方当事人对行政调解的效力产生疑问。甚至对法院行政诉讼协调处理有意见。我们在实践中有几种做法，一是尽量促使当事人之间达成能够即时履行的调解协议，并当庭由原告方撤回起诉，法院即时审查作出准许撤回起诉的裁定。二是由行政机关参与进行调解，达成行政调解协议，或者由行政机关重新作出新的行政行为。如当事人之间因土地、房产权属引起的行政争议，协调处理时，先由争议双方达成调解协议，由土地或者房产部门进行登记或者变更登记内容，然后由原告一方撤回起诉。三是双方当事人之间达成协议，不能即时履行，为了防止矛盾反弹，行政审判人员及时与立案庭联系，办理民事案件立案手续，按简易案件即时送达，即时调解，出具民事调解书，以民事调解书的形式赋予调解协议强制执行效力，行政案件再按撤诉的形式结案。上述方法都必须与其他部门或者相关行政机关联系，由其配合完成协调处理工作，程序过于复杂，不利于矛盾的及时化解，还可能给当事人造成一定的诉累和负担。因此行政案件协调处理需要有一种新的裁判方式确认行政调解协议的效力。

    首先，协调处理行政案件，一般均由案件被告即行政机关参与，当事人之间达成的调解协议具有行政调解协议的性质，其具有法律拘束力，只是其没有法律强制执行效力，法院出具裁判文书可以赋予其强制执行效力。

    其次，法院参与协调处理，对当事人之间达成协议的过程非常清楚，了解当事人意思表示真实性。

    第三，协议合法性在法院参与调解过程中已进行了审查，如果协议内容违反法律规定，涉及国家利益、集体利益或者他人合法权益，法院不予支持。只有在协议内容合法有效的情况下法院才能作出裁决。

故法院在协调处理行政案件中适用确认调解协议效力的裁判形式是可行必要的。

三、通过司法程序赋予行政调解协议效力的问题  

如果对行政诉讼中协调处理的案件可以赋予调解协议强制执行力的话，那么，推而广之，对于未经行政诉讼程序，行政机关在行政管理过程中，对管理相对人与平等民事主体之间的争议，在法律赋予其权限范围内进行调解，促使双方当事人达成的行政调解协议。作为同是我国调解体系中的行政调解制度，均应取得相应的法律地位和法律效力。如何确定其法律地位与法律效力呢？可以从这样几个方面去考虑：

   （一）行政调解主体的合法性。作为行政机关主持调解，除了其调解程序及内容应当合法以外，更重要的是行政机关作为调解的主体必须合法，行政机关的调解，都是根据我国法律法规的规定进行调解，比如基层人民政府的调解，是根据调解条例及社会治安综合治理的有关规定，而进行的调解；公安机关的调解，是根据治安处罚条例等规定进行调解；交警部门的调解，是根据道路交通事故处理办法的规定进行调解；卫生行政主管部门的调解，是根据医疗事故处理条例的规定进行调解；婚姻登记机关的调解，是根据婚姻法的规定进行调解。为此，所有行政机关的调解，都必须是在有明确法律法规规定的前提下，在自身履行行政管理职责过程中进行的调解，那才是属于行政调解的范畴。否则，其主体不合法，就不能称为行政调解。

   （二）行政调解内容的合法性。行政调解除了主体与程序合法以外，更重要的是调解内容要符合法律规定，凡是行政机关的强制调解、压迫调解，均属于不合法的调解，如何确定其合法与不合法呢？我们讲调解的原则中，最重要的就是要自愿、合法。作为案件的处理机关，对案情有全面的了解。在查清案件事实，分清是非的基础上便于做双方当事人的调解工作，容易促使双方当事人达成调解协议。一般来说，行政法律法规中对行政处理程序和调解程序都有明文规定，规范行政执法人员，使其居中调解，做到公平公正。如其和一方当事人有利害关系的，行政执法人员应当适用回避的制度。故行政调解协议的合法性具有相应的保障。

   （三）行政调解的经济性。我们知道，行政调解和人民调解一样，都具有无偿性，即解决纠纷不收费。在我国尚不发达的情况下，老百姓是不愿意打官司的，大量的纠纷都愿意通过诉讼外调解的方式予以解决，于情于理，都符合我们国家的国情和人情。作为案件的处理机关，对案情有全面的了解。在查清案件事实，分清是非的基础上便于做双方当事人的调解工作，容易促使双方当事人达成调解协议。              

   （四）行政调解的专业性。行政调解是行政机关及其工作人员，依照法律法规的规定，对其专业管理职权范围内的争议纠纷进行调解，与人民调解相比，应当说行政调解更具有专业性，更容易让当事人理解、接受。

目前，我国行政调解法律还不十分健全，要有效发挥行政调解的作用，还需不断完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。由于行政调解协议没有强制执行力，行政执法人员认为自己付出大量心血，促使当事人达成的调解协议如一纸空文，没有强制执行效力，导致行政机关调解纠纷的积极性降低。当事人也认为行政调解没有相应的执行力而不积极配合调解工作。大量纠纷进入司法程序，一是增加当事人的诉累。二是法院在审理过程中还需要重新查明案件事实，进行调解，作出判决，导致大量的司法资源的浪费。

    综上所述，行政调解的效力应当赋予其与人民调解具有同等的法律效力，当事人对行政机关主持调解达成的协议，如果提不出欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等违反法律法规的，就应当自觉履行。行政调解是解决社会纠纷的有效途径之一，是分流司法压力的一种有效机制。故应当建立一套完善的行政调解制度，并赋予行政调解协议强制执行的效力，切实提高纠纷解决的效率。