当前我国处于改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，各种利益冲突日益明显，需要解决的社会矛盾也不断增多。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。因此，建立健全多元调解衔接配合机制，完善调解体系，对及时、有效的化解社会矛盾，具有重要意义。我国的调解制度经历了漫长的发展历程，已经形成一个较为完整的调解体系，主要的调解机制包括人民调解、行政调解和司法调解三类。本文旨在了解人民调解、行政调解协议的效力，浅探对其效力的司法确认程序如何完善，为建立健全司法调解与人民调解、行政调解等调解程序的衔接配合机制，实现我国法治的可持续发展，提出管见。

    一、人民调解协议的效力

人民调解协议是在人民调解委员会主持下，双方当事人经协商，自愿达成的解决他们之间纠纷的协议，其性质和效力直接关系到人民调解作用的发挥。最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》），第一次从司法解释上对人民调解协议的性质和效力作了明确的规定，可以通过人民调解制度与民事诉讼机制的连接，确保人民调解协议的法律约束力，并通过人民法院的强制执行力保障当事人权利的实现。

人民调解协议作为一种针对特定对象（人和纠纷）的法律文书，属于非规范性法律文件的范畴。《若干规定》第一条规定，“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。”这条规定把人民调解协议定性为民事合同。人民调解协议实际上是对已经发生的争议达成的如何解决该争议的协议。这是它与《合同法》规定的15种有名合同的最大区别，但人民调解协议也同样是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，都是《合同法》所调整的合同。而《合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”因此，人民调解协议作为一种特殊形式的合同，只要内容合法，且不违反自愿原则，就对当事人具有法律约束力，即具有法律效力。由于非规范性法律文件的强制执行力与法律效力之间的关系在逻辑上是交叉关系，因此，虽然人民调解协议没有强制执行力，但是不能以此为由而否认它具有法律效力。

人民调解协议的法律效力的主要表现是法律约束力，“当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议”。这种约束力表现为对当事人行为的指引、法律威严及人民调解委员会公信力对当事人心理的压力和行为的约束。这种约束力在大多数情况下因当事人自觉履行而得到实现；如果纠纷当事人破坏这种约束力，不履行调解协议，法律在程序上规定了事后救济机制，即根据《若干规定》，对方当事人可以向人民法院提起要求履行调解协议的诉讼，法院经对人民调解协议进行审查后，可做出当事人应履行调解协议的判决。由此可见，人民调解协议的法律效力的实现方式最常见的是当事人（经人民调解委员会的教育、劝说）自觉履行协议，通过诉讼程序运用法院强制力迫使当事人履行协议是人民调解协议的法律效力实现的最后保障。

    二、行政调解协议的效力

行政调解是指行政主体参与主持的，以国家法律法规、政策和公序良俗为依据，以受调解双方当事人自愿为前提，通过劝说、调停、斡旋等方法促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解机制。其较之司法调解和人民调解，在处理纠纷、化解社会矛盾方面具有独特作用，对我国和谐社会的构建将发挥重大积极的作用。然而在现行的法律法规中，均没有明确行政调解协议的效力问题。行政调解协议除当事人自觉履行外，没有法律上的强制执行力。实践中如工商行政管理机关对合同争议进行行政调解，调解不成或者当事人不履行调解协议的，应当告知当事人申请仲裁或者起诉，治安调解只规定“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理”，对调解达成协议是否有效未作规定，一方当事人不履行，另一方当事人只能提起诉讼。所有行政调解协议的共同点是当事人不能凭调解协议为依据向人民法院申请强制执行，只能另行提起诉讼。行政调解协议同人民调解协议、司法调解协议一样，都是第三者主持调解达成的协议，都是当事人自愿达成的合意，得到的却是不同效果，这将影响行政调解制度发挥制度本身应有的作用。

笔者认为,如果行政机关是应当事人的申请居间进行调解或依据其职能附带进行调解,达成协议后,该调解协议应比照人民调解协议同样被赋予合同的效力。尽管第三人介入调解过程,并事实上影响调解的进行,但调解协议的达成仍是建立在当事人合意的基础上,本质上仍属于当事人之间的契约。因此,虽然最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》仅针对人民调解的问题,将人民调解协议的性质确定为民事合同,但实质上从调解的本质来看,所有的调解协议,甚至未经第三方调解双方达成的关于民事权利义务纠纷的协议都应当视为是一种以纠纷解决为目的的合同。也就是说，“最高人民法院针对人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容的调解协议所明确的性质及处理方式、程序等,并不等于否定其他主体调解达成的有民事权利义务内容的调解协议可被认定为民事合同,从而按照合同法的原则、方法及程序处理。”行政调解的效力应当赋予其与人民调解具有同等的法律效力，当事人对行政机关主持调解达成的协议，若不能证明存在欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等违反法律法规的，就应当自觉履行。一方当事人不自觉履行的，另一方当事人可以就协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉。这就是法律应当赋予行政调解的法律效力，只有这样，才符合我国国情特色的法制化建设。

    三、司法确认程序的完善

在现有的调解体系的框架下，通过三种主要的调解机制：司法调解、人民调解、行政调解达成的协议，均是在第三者的参与和主持下形成的，但根据现行法律规定，由于参与组织的不同，协议的效力有很大不同。这将使原本可以高效便捷的处理社会矛盾的调解制度，难以发挥应有的作用，挫伤人民调解、行政调解的积极性，最终无法节省有限的司法资源，让实践操作无所适从。因此，加强并完善对人民调解、行政调解协议的司法确认程序，推动调解工作的制度化、规范化、常态化，在全省法院调解年活动的开展中，具有更加重要的意义。

笔者认为， 应当保持现有调解体系的框架结构，即保持各种调解制度的存在， 仍然按照各种调解的分工进行运作， 在此基础上，修改完善“调解协议”的法律效力问题，可以考虑制定“调解协议”法律效力确认制度，取消现有法律法规关于法院调解、仲裁调解具有法律效力的规定，将调解协议的法律效力的确认权统一规定由人民法院行使， 即由人民法院依据当事人的申请，对当事人自行和解或经有关部门组织（包括人民法院）调解达成的协议依法审查确认，统一制作规范格式的“和解协议确认书”（取消法院调解书的形式）送达当事人，确认“和解协议”的法律效力。也就是说，不论是法院调解或者是其他部门组织的调解，当事人所达成的合意，只有经过人民法院审查确认，才具有强制执行的法律效力。这样，既可以将法院调解与其他部门组织的调解相互衔接起来，不以部门职权划分等级，也可以巩固部门组织的调解效果，增强调解的实际效用，同时，统一由人民法院对调解达成的协议进行审查确认，可以加强对调解的监督， 防止违法调解行为，有效的保护当事人的合法权益，还可以为人民法院的执行工作提供统一规范的执行依据。

    “一个和谐的社会需要一种多元化的纠纷解决机制。”在我国，构建多元化的纠纷解决机制，对促进社会和谐稳定，有重要意义。总而言之，结合我国国情完善我国调解体系，建立健全我国人民调解、行政调解、司法调解相互协作的“三位一体”的大调解制度，才是符合依法治国和以德治国并举的策略，使各种调解制度有机地衔接起来，消除存在的弊端，才能更好地发挥调解制度所具有的“解决纠纷、化解矛盾、增进团结、维护稳定”整体效用。