1938年4月21日，中共中央发出《对平原游击战的指示》，指出：抗战以来的经验证明，在平原地区开展游击战争也是可能的；党和八路军在河北、山东的平原地区，应坚决采取广泛发展抗日游击战争的方针，尽量发动最广大的群众进行公开的武装斗争，组织游击队和不脱离生产的自卫军，尽快建立抗日民主政权，创立和发展根据地。