随着人民群众法律意识的觉醒，全社会法律知识的普及，行政机关履行诉讼义务的自觉性不断增强，行政审判的司法环境大为改善，但是仍然不能满足群众对行政机关依法行政越来越高的要求。各地纷纷推行行政首长出庭应诉制度，然而从实践来看，效果并不佳，多数地区行政首长出庭应诉的案件微乎其微，基本是委托普通工作人员或律师出庭应诉，这不仅不利于实现“司法和谐”，而且不利于确保“依法行政”，更重要的是在相当程度上损害法治的权威，因此，进一步推行行政首长出庭应诉制度势在必行。

    一、行政首长出庭应诉的现状

    笔者对清丰县法院2008年至2011年6月的行政诉讼案件进行统计，发现行政机关的行政首长出庭应诉率仅为3%，其余案件都是由行政机关委托律师出庭，“民告官却见不到官”的现象非常普遍，究其原因，笔者认为，主要有以下几个方面：

    （一）“官本位意识”比较浓厚。受传统观念的影响，有些领导认为自己代表整个机关的形象，坐在被告席上会感到颜面无存，有些情况下会因为情绪激动的群众与之产生直接的冲突而倍感压力，所以怕当被告，不肯出庭应诉。有些认为自己比审判人员地位高、权力大、阅历多，因而不愿服从审判人员对诉讼行为的指挥，对权力被监督表现出不适应。这实际上还没有从官本位思想中解放出来，没有对依法行政的真谛有深入的领会和认识。

    （二）法制观念淡薄，出庭应诉的基本能力素质较弱。有的领导对行政审判有无所谓的态度，认为与己无关。有的行政领导人认为与法院的领导熟悉，关系较好，产生官官相护的错误观念，导致不想出庭应诉。有的领导忙于日常工作，不注重学习，不具备相应的法律基础知识和诉讼常识，不了解案件详情，所以不具备出庭应诉的基本能力素质。

   （三）承担败诉风险的能力差。有些领导认为，坐在被告席已经颜面无存、且又不是为了自己的利益而工作，为何为人民服务还要当被告？对于是否胜诉他们非常敏感，认为如果自己出庭了还要败诉，非常没有面子，且自己的形象代表整个机关的形象，败诉使得整个机关形象都会受到影响。

    （四）行政事务繁扰冗杂造成客观上的困难。行政首长都非常忙碌，特别是过多的会议与日常工作事务的压力，使行政机关负责人疲于奔忙，加之繁琐的行政程序制约，让行政机关办事效率低下，推诿严重，需要行政首长协调的事务占用了大量时间，使得一些行政机关的负责人即使想出庭，往往由于大量行政事务困扰而不得不却步。

    （五）缺失法律规范制约。现行行政诉讼法和最高院的司法解释中并没有强制性的要求作为行政诉讼被告方法定代表人的行政首长必须出庭。强制要求行政首长必须出庭应诉的法律不存在，再加上政府也没有出台任何的刚性文件将行政首长出庭应诉制度纳入目标考核制的考核范畴，导致行政首长出庭与否没有任何的约束机制。

    二、行政首长出庭应诉的意义

    （一）有利于提高行政审判的质量和效率。与委托律师或工作人员代理出庭应诉相比，行政首长出庭应诉后，其能够更为理性地看待行政诉讼，正确行使诉讼权利、履行诉讼义务，深入探究问题的症结所在，从而促进案件的妥善解决。同时，行政首长出庭应诉，可以营造官尊重民、民信任官的良好气氛，消除双方心理上的隔阂，有利于双方以诚相待，有利于营造协调和解的良好氛围，实现案结事了的目标。

    （二）有利于提高行政执法水平。行政首长作为行政机关的法定代表人，其法律意识和法律水平高低、依法行政的自觉性和责任心强弱，直接关系到行政机关的整体执法水平。行政首长出庭应诉，意味着从实践中获得一个学习法律、熟悉法律的好机会，有助于行政首长提高法治意识和法律素养，在庭审环境中使自身水平得到提升，可以起到教育、带动、示范作用。有助于执法人员树立“以民为本”、“执法为民”、“职权由法定、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的现代执法理念。有助于行政机关及时了解掌握执法工作中的问题和得失，进而有的放矢地查漏补缺，转变工作观念，改进工作作风，推动本机关行政执法水平跨上一个新台阶。

    （三）有利于推进法治建设。行政首长出庭应诉，是对法律、对司法的一种尊重，反映了行政首长自身的法治意识和法律态度，有利于给行政管理相对人营造一个政府尊重法律、重视法治的心理环境，其对公众具有积极而重要的法治意义。同时它有利于彰显司法权威，维护法律尊严，优化行政审判的司法环境。从某种意义上讲，行政首长出庭应诉本身，就是“法律面前，人人平等”原则的具体要求和体现。

    三、行政首长出庭应诉的建议

    推进行政首长出庭应诉制的实施，仅靠法院的一家之言，是远远不够的，如何在全县切实推进行政机关首长出庭应诉制，可以从以下几个方面着手：

    首先，争取党委、政府对该项制度实施的大力支持，力争将各部门的首长出庭应诉情况纳入领导工作业绩考核体系，同时针对各部门具体情况区别对待。从我庭统计情况来看，涉及行政诉讼案件较多的部门如公安、国土、房管、计生系统等，可以就首长出庭应诉确立考核百分比，对应诉较少的部门应当做到应诉尽到，每季度向县政府法制办通报行政首长出庭应诉情况。通过目标考核的方式将行政首长出庭应诉制纳入常态化管理，建立长效机制。

    其次，法院主动与各个行政机关加强联系，增进与行政机关的沟通。通过日常的授课培训、座谈交流等行政审判服务工作将行政首长出庭应诉制的重要性和必要性加以舆论引导和思想渗透，把行政首长出庭应诉是一种负担、一种丢面子的观念转变为出庭应诉是一种法定义务、是一种对群众负责的观念，促其主动出庭应诉。

    再次，建立政府及相关部门与法院的联系会议制度，定期或不定期进行沟通、联系。作为法院，可以利用该联系会议，交流行政审判和行政执法的情况和信息，增加相互之间的了解和共识，同时将一段时期行政案件所反映出来的行政执法问题，向相关行政机关予以通报，并帮助分析原因，提出改进建议，以促进行政机关依法行政能力的不断提高。

    最后，加强对行政首长出庭应诉制的正面宣传报道，通过媒体对行政首长出庭应诉的状况有针对性的进行正面报道，以点带面，通过媒体的介入，增强行政机关首长出庭应诉制的社会影响力。