任何机构的运转和特定职能的实现，都必然辅之以相应的管理工作。司法政务工作是人民法院制定和实施重大决策，部署和安排各项具体工作的重要形式，也是人民法院的各个职能部门服务领导决策，服务审判工作，加强审判管理、行政管理和综合事务管理，保障审判机关这台国家机器正常运转的重要职责。在人民法院的整体工作中发挥重要的决策、协调、服务、保障等职能作用。今年是人民法院贯彻实施《人民法院第三个五年改革纲要》第一年，进一步优化人民法院职权配置，提高法院的司法政务管理职能，为充分发挥人民法院审判职能作用提供坚强的行政支撑和后勤保障是人民法院司法政务工作改革的重要目标。那么如何定位司法政务管理职能？如何提高司法政务工作和审判工作的整体效能？笔者有几点建议，供商榷。

    一、司法政务管理职能的界定

    法院的职责是行使国家赋予的司法审判职权，同时必然具有行政性事务，必然产生司法政务管理职能，这一点已是常识。司法政务管理职能，是国家行政管理总体中的组成部分，其管理活动在很大程度上属于普通的公务活动。从事务构成来说，与普通的政务管理是相匹配的，集中在人、财、物、事务等方面，而且应用于这些管理的原则也是相同的，其与普通政务管理的区别主要体现在服务的对象、管理的方式等方面。司法政务管理职能的内容十分丰富，除了法官主持进行的审判活动外，其他的几乎都可称之为管理职能，尽管其中也有一些很不容易划分，但总的来说可分为三个层次：第一，案件审理层次。与法院办理案件直接相关的管理活动，是司法政务管理最主要的内容，通常称之为“审判管理”。具体内容包括两大类：一是审判流程管理。这部分内容与案件审理活动的进展结合在一起，形成对审判活动全过程的管理和控制，具体包括案件管理、审限管理等；二是审判质量管理。这是法院的一项重要管理制度，对法院、审判庭、合议庭乃至法官个人的工作质量进行监督管理。第二，系统运转层次——外部管理。人民法院作为一个完整的系统，其整体上履行审判职能，需要一系列保障条件，这就形成了法院的外部管理制度。具体包括人事管理、经费管理、物质设备管理、信息管理等。除此之外，法院与其他公共机关的关系管理也属于外部管理的范围。第三，机关运转层次——事务管理。主要包括机关后勤服务、文秘、设施维护、车辆管理、档案管理等。

    二、司法政务管理职能与司法审判职能的关系

   （一）司法政务管理职能与司法审判职能的联系

    首先两种职能在性质上统属司法职能。法院管理应当以审判为中心，法院的任务理案件，司法审判职能是法院享有的对案件进行审理并作出裁判的权力。审判职能是法院作为国家审判机关的主要职能，法院的一切工作应当围绕审判活动进行，确立审判活动中法官为管理中心，是构建法院现代管理模式的主体要求。 法院的其他各项职能都源于审判，法院的其他工作都要为审判工作服务，保障审判工作的开展，这是由法院在整个国家权力架构中所处地位和所起的作用决定的。法院管理只有以审判为中心，各项工作才会有目标、有方向、有动力，法院的建设和发展才能沿着正确的道路前进，法院的审判活动才能根本上实现真正的审判独立。如法院的法官助理、书记员、法警等审判辅助人员不是服从其部门领导，而是围绕指定的法官工作，其他行政管理人员也应根据法官的指令，为其提供行政服务。

    其次，司法审判管理主导司法政务管理，但又依赖于司法政务管理，司法政务管理服务于司法审判，但又制约司法审判。司法审判支配司法政务管理职能的行使，但司法政务管理又是司法审判的基础和保障，司法政务管理是法院内部对法院的人、财、物进行管理，保障法院各项工作正常有序运转。

    司法政务管理职能的不正当行使必然会阻碍甚至左右司法审判职能的行使。两者相互协作、相互制约，互相影响。现行管理体制中，司法政务管理权对司法审判制约多、保障少。重构管理模式的中心就是对司法审判职能和司法政务管理职能进行优化配置，减少司法政务管理对司法审判管理的负面影响，以适应审判工作的要求，突出审判活动为法院工作的中心环节，突出法官在法院各项工作中的中心地位。

    （二）司法审判职能与司法政务管理职能之间的区别。

    主要有以下三个方面：一是审判职能的主导性与政务管理职能的辅助性。设立法院的目的是对具体案件中的法律问题进行裁判。这是宪法、法院组织法等一系列法律规定的，也是国家机关之间科学分工、职能分立的要求。在这样一个机构中，一切制度的建立，一切人力的安排，一切财力的运用，一切资源的配置，都必须与审判活动的运行、审判职能的实现结合起来。脱离了审判活动，便没有独立价值的其他活动。换句话说，法院的政务管理活动是为审判活动的实现和完成而存在的，都是辅助性的。二是审判职能的裁判性和政务管理职能的运转性。法院的基本职能就是对起诉至法院的案件，依照法律进行裁判、解释。政务管理职能则不同，并不直接作用于案件的处理结果，其重点是为了保证审判活动的运行。三是审判职能的独立性与政务管理职能的领导性。审判职能与其他国家职能相互独立，这是宪法的规定，更是法治原则的基本要求。每一个审判组织（独任法官、合议庭、审判委员会）对一个案件进行裁判时，与其他组织是相互独立的。他们的决定就是本级法院的裁判。而对于政务管理职能来说，司法机关作为国家机关是一个整体（必要时也分级管理），所以要确保管理的统一性。上下级之间应该是领导关系，上令下从，上下一体。只有这样，才能保证党在司法改革过程中的领导地位，才能保证管理标准的统一，使各项裁判活动在这个统一的框架中正常运行。

    综上所述，正确定位司法政务管理职能是维护和谐稳定发展大局的最佳选择。我们可以努力的是，如何在法院内部建立一种更合理的管理机制，规范司法审判职能与司法政务管理职能之间的关系，最大限度地减少对司法审判权的影响，从而促进司法公正。

    三、传统法院管理体制存在的弊端。

    审判是法院工作的中心，管理则是法院工作实现“公正与效率“主题的根本途径。由于我国传统的法院管理体制行政化痕迹较浓、存在不少弊端，很大程度上影响和制约了法院工作的进一步发展。

    第一，管理组织不符合司法特性。审判活动是法院一切工作的中心环节。人民法院独立审判是宪法确定的内容，其涵义不仅是法院对外独立审判，对内法官审判案件也应独立于其他法官和上司。正如马克忠所说：“法官除了法律就没有别的上司”。而现行的管理模式，没有体现出法官在法院中独特的中心地位，其管理组织仍然按照层级分权与集权的方式设置，难以保证法院工作有序进行。

    第二，管理职能交叉不清。由于实际运作中未严格区分各类主体对审判事务和行政事务的管理权限，导致行政管理权与审判管理权合二为一，甚至审判管理权被行政管理权所吸收，这既违背了管理的专业化要求，极易造成责任的虚化，又影响了审判质量和效率。

    第三，审判职能行政化。法官在审判工作中必须接受数级行政领导的管理和制约，案件审理实行“层层审批，领导把关”的等级裁判制度，使得法院管理成为行政权运作体系的翻版，严重违背了审判规律。法院独立审判的宪法地位仍难以落实，法官独立审判也没有相应的制度保障，因而演化为法官不是服从法律，而是服从上级。

    第四，法官管理非职业化。法官被当作一般公务员对待，对法官的任用、考核和评比参照公务员进行，没有凸显其司法化和职业化的特性，行政职务的升迁成为法官追求的最高目标，造成法院管理与法官职业特点严重错位。同时，法官与书记员、司法警察及其他司法人员一样被统称为“法院干警”，其履行职务缺乏相应的制度保障，没有突出法官和审判事务在法院管理中的中心地位。

    第五，管理手段和方式滞后。一是长期以来法院管理以领导者的经验为先，德治为主，缺乏相应的规章制度约束，主观随意性大，法官的意见和智慧在法院管理中没有得到很好的利用，管理手段出现的“长官意识”，管理方式具有很强的滞后性、盲目性和被动性。二是法院的发展缺乏相应的总体目标和系统规划，决策机制和决策程序不够完善，始终没有形成一种制度化的长效管理机制，特别是缺乏一套完整的法官绩效考评、监督和晋升制度。

    四、新形势下重新定位司法政务管理职能

    所谓新型司法政务管理职能，是指人民法院根据自身的工作规律和条件，通过对人员的合理定位，理顺其职能，充分运用其他资源，达到依法行使国家赋予的审判权，实现社会公平与正义的各种活动和全过程。简而言之，是指将人民法院人力和物力进行一种符合现代审判规律和特点的整合，并有效行使法院审判职能的活动。主要包括审判管理、队伍管理和行政管理三项内容，其中应以审判管理为中心和重点，队伍管理是审判管理的组织保障，行政管理是审判管理的物质保障。同时建立审判管理制度体系、队伍管理制度体系和司法行政管理体系，实行岗位目标考核和法官绩效考核，以保障三大制度体系落实到位。

　　（一）审判管理职能定位。 审判管理处由审判委员会负责，工作范围有：案件流程、质量评查、错案追究、法律适用研究、案件档案、司法警察警务、案件送达、执行等工作。审判委员会下设立案组、审判组和执行组，按照“大立案、精审判、强执行”的思路，取消现有的审判业务庭和庭长职级，打破内部管理的“行政化”。

    审判委员会的职能定位。审判委员会是法院内部最高审判组织，对个案的决定权是法律赋予的，但应减少个案的讨论数量，逐步做到只讨论少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。同时强化审委会对审判工作的客观管理职能，使其主要职能定位于错案责任追究、分析审判形势、总结审判规律、制定审判规范上。与此相适应，改革审判委员会组成制度，吸收优秀法官作为审判委员会委员；建立合议庭全体成员参与汇报制度，便于审判委员会全面了解案情；执行案件审判委员会委员回避制度，使当事人能够知晓审判委员会人员组成并有权申请回避；建立办案审判委员会委员除权表决制度，即办理案件的审判委员会委员只享有案件汇报权，但无权对案件的讨论结果进行表决；建立裁判文书审判委员会委员署名制度，充分体现审判委员会委员的责任。

    关于立案组、审判组和执行组的职能定位。立案组主要由法官助理和书记员构成，负责立案、庭前调解、审判（执行）流程监控、送达、确定合议庭组成人员、庭前准备、案卷归档等工作。审判组由法官组成，专职审判和书写司法文书。执行组专施执行。这样将辅助性事务处分权和审判流程控制权从审判组织的控制下剥夺出来，实行流程控制权与实体审判权（执行权）的相对分离，庭前准备与开庭审理的分离，行政管理权与审判权（执行权）的分离，纯化审判权和执行权，实现各类审判事务的专业化分工，使审判组织更为专注于案件的裁判。

    （二）队伍管理职能定位。队伍管理处负责党务管理、人事任免、纪检监察、对内外宣传教育、调查研究、法官绩效考核。

    一是合理确定法官的评价标准和管理办法。首先法官等级不能按行政级别高低、工龄长短为主要评判标准，而应以政治素质、专业化水准和职业道德素质为主要依据；其次，确定法官待遇不能仅按照行政级别，而应主要按法官等级予以确定；第三，确定法官晋升应依照法官法，而不能按照国家公务员管理办法。

    二是科学设置法官考评机制。建立一套科学的法官考评机制，按照法官的职业特点，从法官的业绩、职业技能、职业形象、职业精神等方面并综合法律、党纪、院纪实行百分位次考核。同时实行优性劣汰的动态的管理机制，逐步推行法官精英化。

    （三）司法行政管理职能定位。司法行政管理处由办公室组成，主要负责行政管理、装备管理、车辆管理、财务管理、机要管理和文秘工作等工作。

    一是与法官职业化制度建设相适应，司法行政管理人员也应实行职业化管理。实行定岗定责，建立起公开、平等、竞争、择优的司法行政管理新机制，注重运行过程中的服从性和隶属性，针对物质装备管理、经费管理以及司法统计、文秘机要等不同岗位的属性实行定人制，通过持证上岗的方式实现司法行政人员管理的科学化和规范化。

    二是建立法官的职业保障制度。法官身份保障制度，即规定除因法定原因外，法官不得以任何理由被免职或刑拘或调离；法官的经济保障制度，即对法官给予必要的高薪待遇，使法官的权、责、利相一致；法官的工作条件保障制度，即满足法官履行审判职责时所需要的审判条件、办公条件、辅助人员条件。

    三是加强效能化管理职能。强化司法政务管理工作人员服务领导、服务中心、服务大局、服务审判的意识，确立“提高办文办事效率，力争不出一处差错，不误一秒时间，不泄一丝机密，不减一分热情”的工作思路，多方面、多渠道、多形式的竞争选拔，使一批政治觉悟高、思想素质好、业务精、能力强、善管理的人员充实到司法政务工作岗位上，充分发挥司法政务综合职能作用，让服务体现在司法政务工作的每一个环节上，着力提升司法政务管理的质量和效率。

    四是加强息化管理职能。即建立健全计算机局域网功能，建立起院长决策系统，办公信息管理系统，公用信息服务系统，诉讼管理系统、法律法规数据库等，使案件流程监控、资料浏览查询，行政公文和诉讼文书起草，审批，签发，归档等全部在网上进行，不断提高司法行政管理的智能化水平。

    五是加强科学化管理职能。即制定《信访责任倒查制度》、《审限跟踪管理制度》、《案件流程管理制度》、《关于进一步明确审判责任的规定》、《司法礼仪规范》、《审执案件财产保全规定》、《干警绩效管理制度》、《考勤管理办法》、《信息宣传调研奖励制度》、《印章管理制度》，建立岗位目标责任体系、全面质量控制体系和全员业绩考核体系，做到以制度管案，按制度管人，依制度管事，循制度治院，促进各项工作的顺利开展。

    六是加强人性化硬件设施建设。为开展好“调解年”活动，更好服务于民，建立现代化建成智能审判庭，大中小审判庭，接待室，爱心调解室，休息室，热水室，设立便民立案服务窗口，诉讼告知服务台，热线电话等多项人性化设施，把人文关怀和法律温暖送到每位当事人的心中。

    总之，随着人民对司法需求的增加，正确定位司法政务管理职能，逐步实现法院政务工作制度化、规范化和科学化,不断提高审判质量和效率，是创造性地做好法院工作的重要组成部分，也是适应形势变化的当务之急。