近来，围绕人口与计划生育的问题产生了很多事件，“强制引产”、“高价社会抚养费”等等，在涉及我们工作的相关领域中，征收社会抚养费的非诉执行案件还是有问题值得我们去思考。

    我们先看一个案例：

    南乐县西邵乡XX村王某在1999年未经批准生育二胎，2012年4月，县计划生育委员会发现并向王某发出征收社会抚养费的决定，并依照2011年度农村人口可支配收入的6倍决定征收王某的社会抚养费。法定期限内，王某不履行决定又未申请复议，县计划生育委员会向南乐县法院申请强制执行。

    在对强制执行申请进行合法性审查时，出现两种观点：

    第一种观点认为，被申请执行人在法定期限内不履行决定又未申请复议，行政决定已经生效，应当准予强制执行。

    第二种观点认为，不应当准予强制执行。（1）1999年《人口计划生育法》尚未实施（2002年9月1日起实施），根据法不溯及既往原则，适用该法不正确。（2） 征收标准适用不正确。《河南省人口与计划生育条例》第四十一条：“有下列行为的，从发现违法行为之日起，按照《国务院社会抚养费征收管理办法》的规定征收男女双方的社会抚养费。”本条规定并没有明确以“发现违法之日起”为标准计征社会抚养费。如若对该案征收社会抚养费，应依1999年的上年度（即1998年度）人均收入为计算标准计征社会抚养费方显公平。

    思考：

    一、社会抚养费的渊源

    社会抚养费的历史演变。在1980年初期它叫做“超生罚款”，1994年改为“计划外生育费”。《中华人民共和国行政处罚法》颁布后，2000年3月，财政部、国家计生委联合发文统一为社会抚养费。《人口与计划生育法》明确规定，不符合法定条件生育子女的公民，“应当依法缴纳社会抚养费；未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行”。从其来源说，社会抚养费征收本身就是一种行政处罚的时代演变，带有很强的行政处罚色彩。

    那么社会抚养费究竟是行政罚款，还是用于补偿社会资源的行政收费呢，这个问题法律、法规一直没有界定清楚。笔者较倾向于将社会抚养费认定为行政处罚，原因如下：一是行政征收不以违法性为前提。“违法”“处罚”“罚字[***]第xx号”等词语多出现在各地社会抚养费征收的相关的行政文书中，既然征收行为是一种行政收费，应不是建立在公民违法的基础之上的，那么在现实行政行为中出现如此与“罚款”性质相应的词语足以见行政机关把社会抚养费征收作为“超生罚款”来对待的。从法理上讲，将社会抚养费界定为行政性收费，从根本上并没有否定违反法律多生育子女行为的违法性；二是补偿占用的社会资源，同时

    各省社会抚养费征收条例都规定了“生的越多，处罚越重”，收费标准具有行政制裁罚款的性质。另外因“违反”征收社会抚养费对个人的工作，晋职等都产生了影响，显然处罚的意味更浓！三是鉴于我国控制人口增长的迫切性，立法本意是将不符合有关规定多生育子女的行为界定为违法行为，令行为人承担一定的法律责任。相关法条把社会抚养费规定在“法律责任”一章中，作为对违法行为的惩罚手段，正是基于这一指导思想。“社会抚养费的性质应该与宪法的义务规定、社会的普遍认识相契合,回归到行政罚款上来。计划生育是宪法所规定的义务,违背了法定义务,当然应承担相应的法律责任。这实际上和行政处罚的本质是一致的。”社会抚养费是行政征收行为还是行政处罚对于行政相对人不服社会抚养费“缴纳”提起行政诉讼很重要，若是行政征收，法院只进行合法性审查，对于征收数额的异议应驳回或者不予受理。反之，若是行政处罚，则要兼顾合理性审查。

    二、社会抚养费的时效问题

    《中华人民共和国人口与计划生育法》、《国务院社会抚养费征收管理办法》、《河南省人口与计划生育条例》等法律法规均未规定社会抚养费的时效问题。相关计生法规规定“从发现违法行为之日起，按照《国务院社会抚养费征收管理办法》的规定征收男女双方的社会抚养费”是不是意味着社会抚养费没有法定的时效限制呢。显然这样违背立法的本意的也不符合立法的基本原则。第一，宪法及立法原则都明确了征收公民、法人和其他组织的财产，必须有法律规定，而对于社会抚养费征收时效的设定却出现在“条例”中且不明确，明显不符合立法的原则。第二，每个人的违法和他应缴社会抚养费数额应是确定的，不能以“发现违法之日”的标准来确定征收数额。使被征收人不知道自己的违法成本是多少，不确定的时效会使得违法人一直处在不安的心理状态下，不利于社会的稳定，不利于和谐社会的建立，对孩子的教育、成长将产生极坏的影响，给我们下一代的健康成长留下不好的诸多隐患，这是对个人的不公平。第三、社会抚养费征收追究时效却“无限期追溯”，这就无形中放大了计生行政部门的行政自由裁量权导致“违法行为一直处于尚未追究”（源自某省社会抚养费征收决定书模版）的状态，会出现不发现永远不会受到追究、计生部门一直没发现不予追究的现象，同时也招致人情案关系案的出现，这显然与立法本意相冲突的。第四、行政征收应有时效，杀人犯的违法追溯期限为20年，违法计生法律却比杀人犯追溯期限还要长；另外《税收征收管理办法》对税务征收的追溯期限也不过规定了“三年”。该案中从1999年到2012年长达13年之久。有的甚至出现儿子已结婚生子，白发母亲收到“处罚”决定的荒唐事件，人们不禁会问这些年，计生部门都在干什么了？！

    三、社会抚养费征收时效的探讨

    1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布后，国家计生委将计划生育系统执行《行政处罚法》的有关问题请示了全国人

    大常委会法制工作委员会和最高人民法院行政审判庭，全国人大法工委给最高院行政庭的法工委复字（96）2号意见为：征收社会抚养费不是罚款，不属于行政处罚法调整范围。法工委的回复函能否成为社会抚养费性质界定的法律依据呢？

    对于社会抚养费的追究时效，笔者可以采取以下方式予以规范：

    第一，社会抚养费既然具有行政处罚法的色彩，就应受到行政处罚法的“两年时效”的约束，这样既节约立法成本，又为社会抚养费“正名”。同时通过完善其他的相关制度，完全可以避免超生两年未发现，计生法形同虚设的假想。

    第二、主张将社会抚养费纳入行政处罚，适用《行政处罚法》第29条‘法律另有规定的除外’的情形，这一除外条款也为设定社会抚养费征收期限提供了明确的法律依据。

    第三、行政征收作为我国财政收的主要来源，是与人民切身利益密切相关的行政行为，是行政机关行使社会管理职能的体现，应秉照《行政处罚法》的立法理念、原则启动《行政征收法》立法程序，单独基于实践设定社会抚养费的征收时效。《行政强制法》的出台就是很好的例证。

    第四、笔者认为，在现实实践中将社会抚养费追究时效规定为16年为宜，（1）《中华人民共和国民法通则》第十一条规定：16—18周岁的公民视为完全民事行为能力人；我国《劳动法》的立法原则，16周岁就可以“自食其力”创造个人的“社会价值”，开始反馈社会，那么再征收其社会抚养费显然违背了补偿社会公共资源的立法本意。（2）“20年”在中国追究、追溯时效立法中都是一个常见字眼，在司法实践中是经过研究论证、检验的。因此，对于社会抚养费的征收时效也不宜超过“20年”。（3）18周岁是法律界定完全民事行为能力人，此刻再对其父母征收抚养费不合适。（4）对于行政执法机关，时效过长不利于提高工作效率，造成事实难查、执法成本上升、执法资源浪费等问题。

    计划生育非诉执行案件在非诉执行案件中占有相当比重，特别是在基层法院，由于受传统观念影响，执行案件情况更加复杂、多变，积极推进计划生育执行案件法制化、规范化，对促进依法行政，构建社会和谐稳定具有十分重要的意义。