【新的历史条件下，需要对涉诉信访制度进行必要的反思和重新构建。值此整理学习笔记的机会挪用专家学者的有关论述，反刍三年来分管立案信访的苦辣酸甜，借鉴我国信访体制改革的背景及学界观点，以信访制度的基本法理为基础，分享、思考涉诉信访的概念、调整范围、信访人的权利、审判机关的权力及其信访的功能，提出规范涉诉信访及其三种模式选择等问题，盼望后来者能够参考、采纳，与企关心涉诉信访的同仁提出宝贵意见。】　

    一、涉诉信访制度改革的背景与必要性

    信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度，而人民法院的涉诉信访是信访工作的重要组成部分：包括接待不服各级法院生效判决、裁定和调解；检举、投诉法院及法官的不当和违法乱纪行为；咨询有关法律问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。首先，我比较认同涉诉信访的四重属性：

　　一是政治色彩性。建国时党就宣布 “废除伪法统，建立人民民主新法制，实行便利人民、简易迅捷、实事求是的诉讼程序”。党的基本经验在司法领域亦主要表现为两个方面：一是群众路线。1943年毛主席告诫全党：“共产党员应该紧紧地和民众在一起，犹如依靠自己的父母兄弟姊妹一样。”第一任最高法院院长、党外人士沈钧儒说：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，群众路线是人民司法的一个基本问题”，信访工作被认为是密切联系人民群众的一个重要渠道，要求司法官员无论级别高低都应当与群众“直接接触”。《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》将其确定为落实“司法为民”的重要举措；二是实事求是。“实事求是，有错必纠”是人民司法的原则。彭真强调：“我们要坚持以事实为根据，以法律为准绳，发现冤案、错案就纠正”，人民群众申诉是发现错案的最好方法。接待信访也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一，由于能听到社会底层的声音和意见，由于涉及广大民众切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

　　二是历史传承性。信访与我国传统中的诉讼制度有着明显的相似性和延续性。中国封建社会中，皇权的威严并不是万能的，官僚企求制度外利益的欲望，不仅会造成对民众的额外剥削，而且也会损害皇权。民众与皇权在传统的直诉制度中达成了一致。除了为民申冤实现司法公正之外，而且也是皇权控制官僚实现有效统治的一种特殊手段。按照儒家的民本思想，皇权是保护弱者的仁者君子和“父母”。在处理百姓直诉中，皇权获得了与官吏有关的政治信息，为整饬官吏提供了重要的凭据，并通过“洗冤行为”与地方腐败官员“划清界限”，保持了百姓对皇权的合法性信仰。尽管在功能方面，法院的涉诉信访制度与传统的直诉制度有“家族相似性”，但是在传统社会，由于各方面的原因，直诉的案件数量是相对有限的，比较而言，新中国的信访案件却无疑要大得多，特别是近几年来法院的涉诉信访案件迅速爆发，涉诉信访制度在一定程度上出现了功能丧失。一方面司法不公案件不少，另一方面信访实效性有限，解纷能力的不足，也削弱了制度本身的合法性。　　      

    三是现实功能性。在社会转型的今天，社会冲突和矛盾剧增，计划经济时代所凭借的社会治理工具已日渐失灵，而在司法救济仍很乏力的情况下，信访实际上为民怨的排泄、冲突的化解提供了一个通道。就法院的涉诉信访工作来说，虽然它实际上只能让一小部分上访当事人达成愿望，即使最终不能为更多当事人解决问题，但满足了信访者倾诉的需要，这个精神抚慰的意义也是巨大的。引起上级法院关注的上访案件一般都是社会反响十分重大的案件，解决这部分案件以点带面地维护了社会秩序和法律信仰 。表面上上访者与基层法院矛盾较大，但实际上他们坚定着对执政党及上级法院的信任和依恋，许多上访人相信“共产党的天下，永远为了贫苦大众”，“相信党的实事求是，相信法律的公正无私”。大多数信访者仍希望在现行的法律制度框架内寻求帮助。我们的执政党及各级法院在“拯救”他们的同时也增强了自身的合法性。将枉法裁判排斥出国家司法的行列，在道义上保持了政党和整个法律制度的声誉和合法性。

　　四是比较差异性。中国的涉诉信访在世界上是少有的。我国各级法院的来访者大多是申诉者，即对生效判决不服；而国外一般是上诉者，即在判决未生效前来上级法院寻求法律救济的人；我国上级法院的处访人员不但要针对本院案件的申诉来访进行接待处理，而且对关于下级法院的有关申诉也要函告、转办乃至督促处理；而国外上级法院一般不会应来访者的请求对其下级法院直接发出任何指令，来访事宜一般只限于本院的管辖范围；在中国通过信访监督法院及法官是公民的一种政治参与形式，而在国外只是对自身法定诉讼权利的一种行使；全国法院每年要处理和接待大量的来信和来访，最高法院仅立案庭每天就要接待数百名上访者。接待公民的来信和来访历来就是最高法院的一项重要工作，一直受到中央的高度重视，作为国家政治生活的一件大事在抓。在1987年告诉申诉庭设置之前，法院的信访纯粹是行政性质的，工作程序和方法带有鲜明的行政色彩。之后信访工作由立案庭的法官来办理，工作程序也采用诉讼程序，从而把这项工作纳入到审判工作的运行机制之中来，分管立案信访三年来的司法实践，使我深深意识到涉诉信访的确是人民群众依法行使民主权利，管理国家事务、维护自身合法权益的重要形式；是人民法院发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道；司法工作同样正处于关键的社会转型时期，法律不完备、执法不严、司法不公和信访政策偏失等等，这些问题都通过不同渠道汇集而来，使人民法院成为社会公众关注的焦点；可以认为，原来寄托希望的涉诉信访制度已经滞后于时代发展，表现出对解决问题的不力和不适应。这种局面如果持续下去，无疑不利于推进依法治国的方略，也不利于小康社会目标的同步实现。怎样对涉诉信访制度进行大力整合，以制度创新来回应现实的挑战，已经不仅仅是说在嘴上、落在纸上，而是需要付诸立法实施上。　　

    从国外的情况来看，继瑞典首次建立申诉专员制度之后，芬兰、挪威、英国、加拿大、法国等很多国家纷纷仿效，或者建立议会体制下的监督专员制度，或者在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制，甚至在欧盟这一超国家的体系当中申诉专员制度也得到采用。但是，国外似乎没有所谓涉诉信访，他们甚至诧异“法院的裁决怎么会不执行？”而偏偏人民司法制度就能衍生出涉诉信访，而且涉诉信访能够在整个信访案件中占有绝对的比重。结合我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制，我们认为应当注意避免在认识上产生如下误区：一是设想涉诉信访制度解决所有的问题，将政治、经济、社会、法律所有的问题全部推给人民法院解决；二是让涉诉信访成为一种十分专业化的法律制度，规定严格的法律程序，清清楚楚地将非涉诉信访等处于边界的问题剔除出去；三是将涉诉信访的救济和监督功能全部交给人民法院。事实上，站在我国的宪政背景之下，尚不能将三权分立体制下的运作模式机械地套用于我国；涉诉信访制度亦难以与我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度相协调；不能将涉诉信访制度目前表现不佳的功能当作涉诉信访不应当具有的功能而简单加以抛弃，不能将本来有多种功能的制度变成没有实在生命力的制度“稗壳”。　　

    我们要用历史唯物论的观点，辩证地看待现实制度，注重研究涉诉信访制度本身的法理基础，区分表象和本质、实然与应然；同时以目的论的观点，从涉诉信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善司法权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突；最为重要的是，采用系统论和过程论的观点建立新的涉诉信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。　　

    二、涉诉信访制度建构的理论分析　　

　  1995年颁布的《信访条例》将信访界定为：公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。自新中国成立以来，信访已经成为联系党与人民、国家与公民之间的桥梁，在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。照理说，根据当代救济制度发展趋势并结合我国国情，应将涉诉信访制度界定为：公民和组织在其主观认为合法权利受到侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求救助，接受来信来访的人民法院通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法定救济制度的重要补充。 涉诉信访制度作为未完全分化的司法组成部分，尽管尚不完全是一种纠纷解决机制，法院的司法能力、方式亦步亦趋地适应转型时期的经济发展和社会变化，其中涉诉信访工作的价值、职能和机构尚不能有效地舒缓社会矛盾，但涉诉信访的无序性已经逐步显现司法的社会治理功能及方式存在的结构性问题。

　　（一）涉诉信访面临的困境

    涉诉信访制度的功能是救济，是监督，还是解决争议？是听取民声、反映民意，还是维持社会稳定？发挥得怎么样？就救济而言，当事人的怨声有多少通过涉诉信访后消失了？就监督而言，当事人反映的问题有多少被查处了？就听取群众呼声而言，当事人提出的建议有多少被采纳和实施了？就解决争议和维持社会稳定而言，当事人通过信访有多少不再重复上访了，生活和情绪都安定下来了？我们虽然不能简单加以否定，但是从目前全国各级法院仍在不断增长的信访案件数和一些越级访、非正常访及群体访频发的现实看，功效发挥得并不理想。国家信访局的统计表明，“当前来京信访中，80%以上是有道理的，还有80%以上是通过努力可以在基层得到解决的”；90.5%的上访者是为了“让中央知道情况”，88.5%的上访者是为了“给地方国家机关施加压力”。要肯定法院二十几年的改革发展，每年稳妥处理了大量案件，70%左右的案件得到调解解决，但我们的判案质量仍不够高，服判息诉能力仍不强，裁判的公信力仍不佳，司法腐败和不作为时有发生。人民群众之间的矛盾没有较好解决，却又引发了当事人与法院之间的矛盾。当事人对司法的不满，往往寄希望于信访，寄希望于他们幻想中的“青天”（自然人青天是法院领导、法人青天是上级法院）。如今要面对“诉累”的不仅仅是当事人，我们各级法院特别是立案部门，甚至各个业务庭室大家都在疲于应付。有关统计数字显示，信访案件的解决率只有千分之二，而信访大军还在从全国各地源源不断涌入北京，这其中涉诉信访占有相当数量。涉诉访案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求，而他们的要求也在水涨船高。我们很少听到败诉方当事人说他服从判决，倒是经常见到判决生效后，胜诉方到处找关系，上访，称法院不执行生效判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极地到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素质太低等，都打着维护司法公正与法律尊严的旗号要求领导批示干预，要求启动再审程序。　

    （二）区分信访制度的调整范围

    在没有向司法机关提起申诉、起诉或控诉之前，信访人可就有关人员违法、失职及不公或失当寻求救济；在审理、判决和起诉等司法程序终结之后，信访人认为司法过程中有关人员的违法、失职、不公或失当行为有所不满时，也可以再次寻求救济；在上诉或申诉之后仍得不到“正确处理”时，信访人可以继续寻求救济。信访人在其基本权利受到司法侵害时，以书信和走访的形式反映事实，表达意愿，要求给予有效救济的权利，信访人还有权就人民法院机关工作人员的行为作出积极或消极的评价。也就是说，信访权利首先是一种寻求救济的权利。从信访人权利宏观层面，它应当属于一类诉权，与民事诉、刑事诉、行政诉等程序性权利有着相同的属性，其共同的特征是：公民和组织可以由这一权利直接导致相应的公权力机关对于自己受侵害的事实给予救济；而从结果上说却具有双重性，一是直接实现了对私人权益的救济，二是通过这种争取权利恢复正义的过程而间接地实现了对国家司法机关的监督和制约。信访权利是一项重要的民主权利，它为我国宪法所确认，具有一种复式的包容结构。从表面上看，信访权利是程序性权利，但它却以实现实体权利为根本目标，正是由于这种复式的结构，使权利行使的结果一方面使公民受侵害的基本权利获得恢复和救济，同时使产生侵害结果的司法机关受到监督和约束，并以此作为改进服务、提高效率之鞭策。这项民主权利与公民的其他民主权利相比，更富于动态性，它更侧重于从日常生活和具体的案件中建设国家与公民之间的关系。同时，与其他的救济性权利相比，信访权利救济范围更加全面，公民通过行使信访权利，可以得到比复议、诉讼和申诉更多的救济机会。

    涉诉信访机关的权力，从规范的角度讲，是人民法院在接到信访人的信访要求或建议时，为实现其职责或目标而应当具有的解决问题的实际手段或能力，具体表现为能够以多种手段实现信访功能的能力。有人认为这一概念揭示了涉诉法院的权力具有如下性质：一是处于第二层位的监督权。从逻辑上看，监督权与立法、行政、司法三种权力的性质有所不同，这后三种权力在宪政体制当中，属于第一层位的权力，而监督权则是属于第二层位的权力，第二层位的权力有两种方式与第一层位的权力发生关系，既可以内涵于系统，也可以外设于系统，第二层位的权力以第一层位的权力的行使为基础；从宪政构架上看，立法、行政和司法三种权力的目标是形成一定的规范、事实和判断结果，而监督权则是对已经形成的规范和事实及判断结果进行反思，它所要解决的问题并不局限于通过矫正非正义而实现公民个体的权益，而是通过这样的形式达成维护民主秩序和宪政制度的目的。二是间接权力而非直接权力。不论立法权、行政权还是司法权，这些权力对它们所调整的对象都是采取直接的调整方式，均具有一定的形成力，亦即它们可以直接对相对方的利益作出分配。当行使这种直接分配的权力时，权力的主体常常以“我有权力让相对方服从”的姿态而出现。而监督权显然只能通过对权力的事后监督和纠正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通过对第一层权力的纠正才能实现。在这个意义上，信访权力是直接指向公法上的国家权力，也就是通过对审判权力的制约而影响对公民利益分配。在信访人员的思维当中，其考虑的问题常常可作这样表述：“你（司法机关）让相对方服从你这公平吗？还有更合理的方式吗？”；立法、行政和司法权的行使对象往往是公民的基本权利，而且往往是对私法上的法律关系进行公法上的调整，可以用国家对个人的向度来表示，而监督权则是通过对公法调整后的法律关系再度以公法手段进行调整，前者的权力结构中有两重架构（国家→公民），而后者则包括三重架构（国家→[国家→公民]）；三是具有政治性质的权力。从现实功能来看，不能认为涉诉信访仅仅具有司法方面的影响力；从信访所救济的对象来看，也不能只把涉诉信访简单归结为对公民权利进行救济的一种方式；同时，从涉诉信访的历史来看更不能把它看作是只针对涉诉信访法院和部分公民之间的关系。窃以为涉诉信访实际上关涉人民法院与公民之间的整体关系，同时还关涉执政党与人民之间的整体关系。因为从这种关系的互动当中可以检验建设“民主与法治国家”方略的实施情况，也可以检验“国家尊重与保障人权”的制度建设情况，更可以检验执政党与人民群众之间的信任程度。涉诉信访处于国家权力架构的更高一级层面，直接面对国家制度的整体及间接面对人民群众利益的全部，它可以通过对公权力的制约而实现对私权的保护。因此，在设计涉诉信访的权力组成时，不宜像第一级别的机关一样具有直接的形成性的权力，而应当考虑配置协调性、督办性、民主性、建设性的权力，否则便容易冲击立法、行政和司法这些第一层面的权力，造成制度混乱。但这并不能认为涉诉信访的上述权力是软弱无力的。实际上涉信访的上述权力在民主国家当中借助于民主大众的力量，借助于执政党政治力量，可以发挥相当大的作用。　　

    （三）信访制度的功能定位

　　1963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，是年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，其中重申了人民写信或上访的民主权利，并对信访功能做了更全面的总结，即了解社情民意的渠道、群众监督的方法、思想政治教育的途径、调解矛盾的手段，同时指出信访还可以起到调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业信心的作用。从上面文件所反映的理念来看，信访具有重要的民主建设功能，一方面它可以反映社情民意，排解矛盾，另一方面可以借助起到监督和改进制度的作用。分别从信访人和国家审判机关两个角度来解读信访制度的功能，大致可包括如下两个方面的内容：　　

    对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。作为一个现代的社会主义国家来说，其根本目的在于保障人权，促进人的尊严和价值的实现。这一点已为2004年通过的我国宪法第二十四条修正案所确认。就我国目前总体的法治状态来说，法律体系已经基本建立起来，但制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。同时，从法律体系的运行结果来看，并不能保证司法机关审理的每一起案件都获得公正的审理和裁判，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。因而一项更加简便有效，也更加全面灵活的救济方式，就成为必需。这一点就是信访对于公民而言所能够提供的制度功能。　　

    从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。在一个完整的生活领域当中，法律的功能和作用是有限的，这种有限性表现为非唯一性、非最佳性和非最终性，亦即我们可于法律之外寻求其他的、更好的和今后的解决方案。因而如果从法律有限性的角度来看信访，能够获得更加深刻的理解。由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以让信访在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济能力；法律并不能保证对生活是非问题的判断到此为止，因而对无尽生活保持一种不断的反思也应是人类精神的应有之义。信访可以是诉讼的前置程序，诉讼的合理性和司法行为的合理性亦可以成为信访的关注焦点；同时，司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能。　　

    对公权力而言，信访是一项温和的、反思的、高效的制度更新机制，具有稳定和促进民主与法治的功能。有学者认为说信访可以充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器，是有一定道理。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。从制度的整体角度来看，这种协调性制度的缺位是很不利于民主与法治建设的。在涉诉信访案件的处理当中，立案信访机关经常面临的问题是“这个问题该哪个部门管”，或者说“哪个院领导对此负有当然的职责”。由此可以看出，这是一个具有公权力协调的部门才能有资格进行判断的问题，显然信访实际上已经承担了一定的协调责任。按照过程论的观点，任何事物都是一种“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是现实生活中极为普遍的现象。因而对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。基于这样的考虑，试想可否在一个宏观的制度体系当中，借以设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能？通观我国各种制度和各类公共组织，似乎还没有专门设立这样一个类似的机构。这对于涉诉信访制度而言，可能意味着一种重要的改革机遇，如果信访能够承担这样的制度功能，就可能大大提高我国民主制度的整体水平。　　

　　（四）涉诉信访制度的缺失及其长期危害

　　中国民众感受不公的侵袭时，习惯诉诸于为民做主的党政官员，而领导的批示和关注也往往有效，“青天意识”坚定了人们的信访决心，信访群众常说“中央是好的，下面的把经念歪了”。上访作为特殊的法律实践形式得到广泛的运用。对上级法院来讲，不可能事无巨细一一处理，即使要一一接待都很难，想得到最高法院处理的概率就更小，为了引起关注与重视，尽快使问题得到解决，每个来访者都强调自身问题的严重和紧迫，在信访材料中也将问题夸大，但涉诉信访体制本身注定缺乏对每个来访者核实判断的能力。接待、批转、拖延就成了我们的一种制度化策略和信息过滤机制。基层法院由于很多问题根本无法解决，上级法院又要求他们“把问题解决在基层”，在问题无法解决又不得不解决的压力下，也只有以拖延来应付。继而很多上访者经不起时间、精力和金钱的消耗，中途放弃上访，而部分人却坚持下来。几次上访就将问题解决的情况很少，实践中“缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急”。要想问题得到重视，就得采取一些极端的手段，如静坐、下跪、哭闹，告洋状，乃至自残、自杀、自焚，采取这些行为也是一种无可奈何的选择。加之立案信访机构缺乏统一协调的信息机制，一个问题可能同时找上下几级法院，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾。立案信访机构没有独立的问题处理权限，没有严格的处理程序规范，对同一案件反复批转下级法院处理，下级往往拖着不办，大多数情况下，上访后被转批回来，得不到解决再上访再被批转，反反复复历经几年，上访次数越多、对上级法院的信任度也越低。有些对个案的处理过于随意，以致吊起了更高的“胃口”，更误导一些人信闹、信访、不信法。

　　在“稳定压倒一切”的口号下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，采取以信访量多少给各地排名、要求进京接访、开信访移办单等强化考核力度的措施，最后以明显违反现行法律的规定为代价来满足非份要求，从而达到息访的效果。个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道。“面对指令化解的压力，群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法”，对制度建设的效果是极为消极的，这个趋势已经越来越严重。信访制度功能的发挥，与领导的“个人意志”具有较强的联系，本质上仍然是一种“人治”。社会问题和矛盾的解决与否，在很大程度上取决于领导是否关注以及处理措施是否有力，诉诸的是个人的领导权威，而并非司法权威。这种解决模式无疑具有相当大的局限性，某一时段的某个典型问题可能得到解决，但却不能保证所有的问题都能得到解决。在信访个案上我们常常可以发现，信访者找的机关越高、找的领导级别越高、来的信访次数越多，个案信访问题越有可能得到解决。因为领导职级高能够调动的社会资源就越多。居高不下的信访量统计，仅是一种显性信访，还有大量的隐性信访存在，面对信访处置的这种现状，将有更多人选择信访救济方式，群众都知道我们怕上访,所以不论有理没理的,该不该上访的,一律都上访,因为只有上访才能形成舆论压力,才能引起上级的重视。

　　固然绝大多数社会矛盾纠纷通过这种行政考核压力下得以解决，但社会矛盾纠纷最终要通过司法途径解决。涉诉信访严重地冲击了现有法律秩序、影响着司法独立。司法独立是现代法治社会的一项基本原则，是司法程序及价值的内在要求和体现。司法独立应包括法院独立和法官独立两个方面。具体要求司法机关独立于立法和行政机关，并且上下级司法机关和官员之间也彼此独立。法院信访制度在为当事人提供权利救济的同时，也为其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件。在现实中当事人在败诉后千方百计向人大、党委进行频繁信访，严重影响了法院及法官的正常司法，扰乱了司法的正常秩序。同时上级法院指令督促对生效判决进行复查，也对下级法院及法官的独立司法、上下级法院之间关系的正确定位构成挑战；影响着司法权威。任何社会秩序的建立都离不开具有权威的司法体系，没有权威的司法因为得不到社会的服从尊重也就不成其为司法。在现实中任何人都可以以“人民”的名义挑战司法的权威，法院的裁判可任意申诉，其权威性难以体现。我国现阶段的司法权威已降到了冰点，到了非常危险的地步。缓减涉诉信访的制度与维护司法权威的紧张已显得刻不容缓；影响着既判力。既判力确定的终局判决所具有的拘束力，它禁止当事人和法院对终局判决所确定的事项再行起诉和重复审判。奉行“实事求是，有错必纠”的司法原则，设置信访制度，在为当事人提供救济途径的同时，也为那些对判决不满的当事人的缠诉、缠访提供了制度性的空间和便利。无限制的信访申诉，反复进行再审则势必最终破坏司法的自治性。

    三、涉诉信访制度的模式选择　　

    基于上述分析讨论，觉得有三种构想可供选择参考：　　    

    （一）集中统一模式——交出去模式　　

    所谓集中统一模式，是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以国外的议会监察专员制度或行政监察专员制度作为参照，建立我国的信访委员会制度，将其集中放在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下，与人大的其他专门委员会相并列。信访委员会受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，以调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导尽管不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。这一构想的理由是：首先是符合我国宪政体制：（1）我国《宪法》第二条规定：中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法的这一规定，说明我国的权力机关各级人民代表大会，是人民行使当家作主权力的机关，同时宪法还为人民参与国家生活规定了广泛的参与渠道，上述规定恰恰与信访制度的实质目标相吻合。（2）我国《宪法》第三条规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。具体而言，人民代表大会享有选举权、罢免权、质询权、立法权、调查权、审议权等专项权力，这些权力的行使必须以民意和事实为基础，而信访个案则正好提供这样的案件事实和民意信息，从而可以与人民代表大会制度相衔接。（3）我国《宪法》第七十条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的委员会。说明我国人民代表大会下设的委员会可以按分工设置，这就为信访委员会的建立留下可操作的空间。　　

    其次是有利于信访制度发挥功能优势：（1）信访委员会设在人大，有利于发挥信访的信息沟通功能，便于人民群众反映社情民意，及时将好的建议提供给立法机关，制定出更加科学、更加合理的政策和法律。（2）从信访的机构设置来看，可以脱离行政权力和司法权力的干涉，保持相对独立性和客观性，一方面利于对公民的合法权益进行救济，另一方面也方便对行政机关和司法机关进行监督。（3）信访委员会成为专门受理信访案件的机关，有利于信访事业向专业化、规范化和现代化的方向发展，这样可以集中处理热点、难点问题，节省社会资源，提高工作效率。另外，社会转型时期新的制度还没有完全建立起来，旧的制度还在不同程度上发挥着作用，因此就更需要有一种开放的、灵活的机制来协调各种矛盾，减少对国家制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。在这样的前提下，建立一种稳妥的制度来吸纳社会的不满，促进社会公平就显得尤为必要。对于信访制度来讲，其汇集信息、舒缓矛盾、矫正不公的制度功能正好可以发挥优势。信访委员会的角色定位是作为关心民间疾苦、听取人民意见的渠道，向人民提供简便、高效之权利救济，监督国家机关合法公正地行使国家公权力、协调国家机关之间的矛盾冲突。这样子信访委员会制度的主要特点可以概括为：（1）以尊重和保障人权为制度的根本目标，为信访人提供高效而便捷的救济。（2）信访的主要目标是解决问题，救济权利，提高效率，而非找出违法行为和失当行为的罪魁祸首。（3）信访委员虽无直接作出具有强制性决定的权力，但具有法定的调查权，责令被信访的机关作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。（4）信访委员受理的案件范围十分广泛，使社会基层的不满和不公正可以有渠道得到发泄和纠正。（5）信访委员制度可以对执法和司法起到补充作用和监督作用。一方面信访委员可以受理没有向行政或司法机关寻求救济的行政申诉或起诉的案件，并可以以调解的方式处理违法和行为失当，减轻司法系统的压力；另一方面，信访对于进行过司法救济的案件仍有权力进行再次处理，起到监督司法的作用。（6）信访委员不会造成对行政和司法的干涉。因为信访委员不受理已经处于司法程序之中的案件，同时由于信访委员不具有执法权和决策权，而只是通过建议、因而不会对行政权和司法权造成干涉。（7）信访委员可以报告的形式向立法机关、行政机关和司法机关提出建议，对于国家的制度构建缺陷提出改善意见，完善国家整体的制度架构。（8）信访委员解决问题的手段是灵活多样的，可以采取包括转办、督办、调解、和解、奖励、批评、建议、调查、公开、安慰、抚恤等多种方式。

    （二）以点带面的整合模式——强化职能模式。所谓以点带面的整合模式，是指将现在法院的立案信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他业务部门一岗双责设立信访专员，建立一种以立案信访局为中心、各业务部门信访专员具体负责的联合模式。这样设计的理由是：　　

    首先，目前我国各级法院立案信访机构的组织和现成的人员是进行整合的现实基础，而将其作为涉诉信访体系的中心也有司法实践上的依据。其次，这样的模式与我国目前的涉诉信访制度容易接轨。我国目前的涉诉信访责任往往落脚到各个业务庭室长的头上，但各之间却没有工作联系，涉诉信访案件的处理效率十分低下，这就不利于统一优势的发挥。将涉诉信访机构升格为局高于其他业务庭室的同时，再辅以各业务部门的信访专员，统一对人大的信访委员会负责，这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。再次，这种模式的另一个好处是使现在不独立的立案信访机构相对地超脱出来，不再与原来的立案庭职能相交叉，从而为涉诉信访的公正和效率、为立案庭的彻底正名与职能定位提供组织上的保证。　　

    （三）立法规范性模式　制定统一的信访程序法，其中将涉诉信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这样设计的理由是：

    首先，目前我国没有统一的《信访法》，而只有国务院的信访条例和某些部门的信访规范。事实上，信访职能尚不能延伸到司法机关，有时信访机关给法院转办案件也勉为其难，人民法院接办案件又颇感窝囊。加之信访机构的层次不一，权力不一，如果制定出统一的信访程序法，就可以在各部门之间进行信访案件管辖分配，按照谁主管、谁负责的原则处置，可以防止信访案件的交叉，从而提高工作绩效。

四、涉诉信访工作的改革与定位

　　三种模式的设想变成现实会有一个漫长的过程，但工作我们还得要去做，涉诉信访工作虽然并不完全符合现代司法的内在要求，也向来是法院的一个沉重负担。但涉诉信访制度有其深刻的社会成因，当前也具有重要的现实价值。面对信访大潮，为了缓解紧张压力，我们可以在体制内先行改造它，力使其尽可能与现代司法相协调，为最终纳入到司法运行机制中来做些铺垫。

　　（一）制度改革的思路

    改革涉诉信访制度的总体思路是把民意的“上达”转变为民意的“表达”。要使法院信访机构成为一个相对独立的权力主体，具备应有的问责性，有法律的调查权，有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查提出质询，直至提出罢免动议。要符合法院审判管理现代化的理性要求，而且要有现实操作性。在制度设计层面理顺民意表达与司法监督的关系。建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访人员盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。一方面我们要进行治标，使上级法院的信访工作能更好地接受建议和投诉的作用，使它成为公民接近司法的一条消访渠道；另一方面，我们也要进行治本，加强法治建设，积极推动司法改革，理顺司法体制，确保司法独立，完善诉讼程序。合理设计审级结构，最大限度地实现司法公正和效率，从源头上减少公民信访的绝对数量，树立公民关于司法终局的观念，使信访本身不再被“问题化”。

　　（二）涉诉信访功能的定位

    涉诉信访可以起到重要的民主建设功能，一方面它可以反映社情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。从信访人和法院两个角度来解读涉诉信访制度的功能，大致可以包括以下两个方面的内容：对当事人而言，涉诉信访意味着一项简便、经济、有效的救济方式，具有保障和维护公民权利的功能。现代民主国家根本目的在于促进人的尊严和价值的实现。我国目前司法制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。从运行结果来看，并不能保证每一个审判行为都符合法治的要求，每一件案件都获得公正的审理和裁判，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。因而一项更加简便、有效、灵活的救济方式就成为必需。这一点就是涉诉信访对于当事人而言所能够提供的制度功能。从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。司法的功能和作用是有限的，我们可以把涉诉信访看作是寻求司法解决之外的一种权衡，如果信访能够解决问题的话，我们就无需进入法律的救济程序多费周折，可以让涉诉信访在司法所不能涉及的领域里保持一定的救济能力。司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。涉诉信访可以充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。在信访案件的处理当中，我们已经承担了一定的协调责任。按照过程论的观点，制度的不完善性是现实生活中极为普遍的现象，需要用发展的眼光去看待，以务实的精神去实践，用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。基于这样的考虑，应当设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。对于涉诉信访制度而言，可能意味着一种重要的改革机遇，如果能够承担这样的制度功能，就能提高我国民主制度的整体水平。

　　（三）、涉诉信访机制的完善

    涉诉信访机制的完善，不能仅仅着眼于从存量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰，还要采取渐进方式解决目前存在的制度问题，发挥其应发挥的功能，重构和创新涉诉信访制度。

　　一是整合涉诉信访机构。涉诉信访主要是反映司法公正问题，更是一方当事人与法院、法官之间的矛盾，值得我们反思。一方面转型期社会治理过程中对司法的依赖空前加重，而另一方面社会对司法的不信任度也在不断地扩大。许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，缺乏专业审判领域知识和经验的接访者仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，在涉及到自己切身利益的相关事件中面对矛盾的处理和答复，当事人对社会公平、司法公正往往本能地从实体公正的角度进行评判，于是源源不断的涉诉信访便顺乎自然地发生了。面临日益严重的信访问题，作为信访办事机构的立案庭，由于其自身在院内或上下级法院职责、关系、权力的不足，造成了其解决信访问题的能力不足，造成了相互推诿、敷衍和拖延等现象，限制了信访协调解决功能的发挥。因此整合、增强法院信访机构的职能，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。要划分好上下级法院信访机构和平衡法院内部各业务部门之间的权力和责任界限，才能真正形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。当前应将各级法院的立案庭、审监庭、监察部门、审管部门进行整体合并，成立专门受理信访案件的人民法院涉诉信访局，使涉诉信访事业向专业化、规范化和现代化的方向发展，并把它完全纳入规范处理的司法轨道，考虑到上下级法院配套的需要，要实行信访机构直管，把主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上，虽无直接作出具有强制性决定的权力，但具有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭室作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。这种模式的另一个好处是使现在不独立的信访机构相对地超脱出来，不再对原来的某级法院负责，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证。

　　二是加快审判制度改革。由于国家司法改革整体方案迟迟没有启动，一方面法院的地方化、行政化倾向影响了司法的独立，另一方面过大的自由裁量空间缺少有效的规则制衡，再加上一些基层法官自身素质不高，这为司法腐败留下制度、体制和人为因素的缺陷。许多时候打官司成了打关系。在相当一部分事实和法律具有不确定性的案件中，案件的输赢不再完全取决于法官对事实审和法律审的内心确信，而是对各种利害关系进行权衡的结果。这种对司法活动中的不确定性规律缺乏深刻认识而带来相关配套制度的缺失，已经成为当前审判工作中的一个巨大漏洞，并且还在不断地扩大。所以必须加快审判制度的改革，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权。实行公开审判，增加审判的透明度，杜绝“暗箱操作”，使法官不得不考虑公众舆论的压力和各种社会影响，审判向当事人公开无疑是首要条件。因为当事人最了解案情，当事人对审判活动的充分参与，能使法官的判决比当事人不参与更准确。禁止法官与任何一方当事人单方面接触，有利于保证法官中心地位。保障当事人平等的诉讼权利，有利于法官自由裁量权的控制。限制法官的庭前活动，如限制法官调查取证，这样能够根除“先定后审”、“ 先判后审”之流弊，保证法庭审判的集中性，合理地控制法官自由裁量权的行使。建立证据展示制度和证据调查、采证制度, 明确规定证人出庭作证的措施以及保护证人安全的措施，贯彻直接、言词审理原则，有利于保证证据的真实性、可靠性，防止法官臆断，减少其不合理的自由裁量权。在法官自由裁量权控制方面，司法程序能够最大限度保证法官的中立地位。实体法规定了法官自由裁量权的区域范围，而程序法制约着它的偏向。思考从司法程序上予以控制。同时还要建立公正审理的约束机制，如回避制度、管辖制度等，以防止自由裁量权的滥用。

　　三是加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、绩效考核制度、联席会议制度、信访听证制度等一系列行之有效的制度形式。然而，由于缺乏对现有制度的系统分析，缺乏对制度实施的各种现实条件分析，造成不同制度之间的相互掣肘、信访制度的功能错位等一系列问题，致使有些好的制度并不能发挥应有的功能，有些制度甚至还成为诱发新的信访问题的因素，阻碍了信访工作的深入开展。因此，必须通过对现有涉诉信访制度的系统分析，继续完善和加强现有的、行之有效的制度形式，消除造成制度相互掣肘、功能错位等的消极因素，建立起一个完善的、相互协调的制度系统，依靠加强制度建设，推进中国特色的涉诉信访制度改革。一个畅通的民意表达渠道是涉诉信访制度实施的基础。实际上很多制度形式如信访例会制度、领导接待日制度、领导下访制度等都是围绕着拓宽信访渠道而产生的。然而，现有的信访渠道依然无法满足日益增长的信访量的需求。我们需要一方面要在继续畅通现有的各种接待渠道的同时，运用现代化的信息手段，不断开辟出新的信访渠道，建立信息网络，向社会公布法院信访机构的通讯地址、电子邮箱、投诉电话、传真和信访接待时间等，并通过建立全国各级法院信访信息系统，方便当事人查询信访事项的处理、进展和结果，加强各级法院之间信访信息的沟通；另一方面要继续加强基层法院的信访工作，继续推行有助于把信访问题消化在基层的制度形式，提高基层法院、法庭解决信访问题的能力，形成方便、及时和快捷的信访渠道，建立一种经常性、稳妥性的制度来实现吸纳不满，汇集信息、舒缓矛盾、矫正不公的功能。以一种开放的、灵活的机制来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

　　四是坚持推进依法治访。依法治访是“依法治国”方略的具体体现，也是我国信访制度改革的基本方向。在当前涉诉信访制度改革的实践中，部分信访人依法信访观念淡薄，处访工作人员法律素质不高等因素，已经成为影响我国涉诉信访制度改革的重要因素。因此，必须进一步健全和完善涉诉信访法律法规，加大信访执法的力度。一方面要加强涉诉信访监督能力，明确信访机构及其工作人员在处访工作中的责任和义务，以及违反法律所应承担的法律责任，另一方面也要明确涉诉信访主体的权力和义务关系，明确信访主体违反法律的具体责任，进一步加强“双向规范”。建立信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序，完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制，把信访制度改革纳入司法建设的道路，推进中国依法治访的进程。法官应当使用法言法语，我历来非常鄙视那些甚至分不清法人与法人代表的概念的人！我们处理任何法律事务必须以事实为依据以法律为准绳，不能失信于民，在决策科学化、民主化的前提下避免出尔反尔、减少案件来回翻烧饼的现象。我们需要让那些老实办案的人不能吃亏，要挤占只会吵闹却占尽便宜者的空间。国外的申诉专员制度可以借用到涉诉信访制度中，尝试在各级法院建立信访督导专员和巡视组，对下级法院进行经常性的督导解决，更重要的是定期深入基层接待和听取上访当事人的诉求，力使基层当事人的不满和不公正得到宣泄和纠正。对于进行过司法救济的案件仍有权力进行再次处理，起到监督司法的作用。至于解决问题的手段可以灵活多样，可以采取包括转办、督办、调解、和解、奖励、批评、建议、调查、公开、安慰、抚恤等多种方式。

　　濮阳市两级法院在涉诉信访制度的完善和创新中，虽然没有把处置信访表现不佳的功能简单加以抛弃，但是从信访制度所要实现的保护当事人合法权利、改善司法权力体系这两个基本点出发，还没能做到理顺二者关系，没有实现协调和互动，没有彻底消弭紧张和冲突。所以亟需用系统论和过程论的观点建立新的涉诉信访制度体系，促使其在国情背景下，与现有的诉讼法律制度相衔接。规范涉诉信访和选择信访模式同等重要，需要大家创新思想观念、创新工作思路，力促用较小的社会震荡、较少的司法资源来换取较大的法律忠诚和法官权威。