作为人大代表确因受司法机关重视日增而窃喜，身为法院领导班子成员更因代表监督衍生出诸多问题而堪忧。本文喜忧参半中借鉴许多名家的观点拷贝了一些制度性建议，以期制度管方向、制度管根源、制度管长远目标的实现。

　　一、代表监督个案日渐增多

    人大及人大代表最初实施个案监督时是有顾虑的，他们主要担心个案监督没有明确的法律依据，事实上在司法理论界亦争议颇多。后来似乎通过对各种法律法规的反复学习与领会，逐渐认识到了实行个案监督的合法性与必要性，满怀了进行个案监督的信心。

    宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督”。宪法明确赋予了人大对“一府两院”的监督权，个案监督是监督的一种形式，显然没有超出宪法的规定范围。地方组织法也明确规定，地方各级人民代表大会担负“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的职权，人大常委会要“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”

    全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，说“对执法检查中发现的重大典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常务委员会办事机构进行调查。调查结果应当向委员长会议报告，委员长会议可以根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可以提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可以依法组织特定问题的调查委员会。”拥护个案监督者据以认为个案监督就是处理公民申诉、控告、检举的一种必要形式。

    对于人大而言，一方面，加强对“一府两院”工作的有效监督，强化了人大及人大代表的监督意识，调动了人大及人大代表的工作积极性，提高了人大及人大代表在社会政治生活中的地位。另一方面，个案监督对人大及人大代表提出了更高的要求，继而促进了人大及人大代表努力加强自身建设，不断开展各种社会活动，从而有力地推动了人大的全面建设。从对人大及人大代表的调查来看，一些地方普遍重视个案监督工作，且希望我国的个案监督工作进一步规范化、制度化。

    对司法机关来说，人大的个案监督对它们既是一种监督，也是对它们工作的一种巨大的鞭策与支持。“个案监督”无非是通过抓住那些有重大影响、具有典型意义的重大违法案件进行监督，以监察、督促司法机关更好地行使司法权，保证案件的审理无论是在程序方面还是在实体方面，都能公正合法，从而达到司法公正的目的。人大通过个案监督来监督司法机关的司法行为，在司法机关的头上悬起一把利剑，使司法机关和司法人员不敢徇私枉法，有效地防止了司法腐败和其他司法不公行为。司法机关及其工作人员对来自人大的个案监督普遍持欢迎的态度，也非常自觉地接受人大的个案监督。事实上，司法机关每年收到人大提交的个案一般都能给予认真及时办复，甚至还要把代表与委员的个案监督区别开来而把人大个案作为重点督办件，要定期答复人大。其中法院的年度工作报告往往这样讲：“由于得到人大的有效监督，一些影响很大的案件得到了纠正，一些长期难以执行的案件得到了顺利的执行”。

    个案监督一方面充分调动了人大代表们的主观能动性，另一方面也受到了广大人民群众的欢迎。个案监督一方面扩展了当事人甚至案外人反映自身要求与呼声的渠道，另一方面，一些代表通过个案监督实现了自己或者其所在法人单位以及公民受托人的正当权益。人大则通过受理审查公民、法人或其他组织的申诉，对法律依据不足的案件当事人，向其讲清道理并动员其息讼，大大减轻了司法机关的工作负担。对有充分法律、证据依据的案件，则督促司法机关认真办理，真正维护人民群众的切身利益，从而也有效地维护了社会的稳定。当事人致谢人大的事例层出不穷，人大成了密切党群关系的一个重要纽带。

    二、代表监督个案衍生的一些问题

    人大监督应当遵循集体行使职权、事后监督和不直接处理案件为原则，人大代表不能直接找司法部门，更不能带着当事人要求司法部门做什么、怎么做。但实践中出现了不少的问题，亟须引起高度重视。

    第一，在处理方式上，没有以不干涉司法独立为前提。案件的接受、案情的了解、调查取证、提出意见等，没有明确的法律依据和严格的法定程序。对于群众向代表反映司法不公的，代表不是将群众反映的材料转交给同级人大常委会的有关机构处理，而是直接签名交给司法机关；对某个有重大影响的案件的审理进行监督，不是向常委会组成人员反映有关情况，请常委会组成人员以集体行使职权的方式依法监督，而是以代表建议的形式出现，你不按照我的意愿改判我就不给你签署满意。

    第二、在监督内容上，没有将对司法机关的监督重点放在司法队伍建设、作风建设、司法制度建设上。就具体案件而言，监督内容没有放在法官检察官是否有违法乱纪行为、审理是否有明显程序违法、对同类案件的处理是否有难以解释的严重差异上，而是直接对案件的审理提出具体意见。

    第三、没有坚持回避原则。代表在监督司法案件时，没有站在客观公正的角度正确行使职权，若案件涉及代表本人或利害关系人，代表没有遵循回避原则，仍以代表身份干涉案件的处理。

    第四，集体监督变成了个人行为。人大及其常委会行使职权的方式是定期举行会议，通过民主投票以少数服从多数的原则作出决定、决议，“个案”很难拿到人大会议上去讨论表决。这种集体行使职权的难以操作，使得“个案监督”在很多情况下变成了人大的某个人或某个处室在监督案件，更有些人大代表或人大机关工作者利用其特殊身份和手中权力，对与自己有利益关系的案件或其他非典型案件提出“个案监督”申请，甚至参与“个案监督”，对案件的审理施加影响。人大对“个案”的集体监督权成为了一种个人行为。

　　第五，受案标准不确定，所监督案件随意性很大。由于没有形成统一的规定，只要当事人提出申诉，人大及人大代表一般即予以受理，加之人大不是专门的司法机关，没有足够的人、财、物力用于解决具体的案件，使得人大不堪重负。受理的案件越多，司法机关的负担越重，办案的效果、监督的效果同样大打折扣。

　　第六，事中监督多，事后监督少。诉讼程序法已经就个案的承办程序作出了严格的规定，正处于法定程序之中的个案，如果遭遇外力的影响，势必破坏司法独立。而一些地方人大常委会往往一受理案件就介入办案程序，或者案件还没有经过正式处理就要求司法机关前往汇报，既干扰了司法机关的正常办案，也往往使得司法机关无所适从。

    第七，监督的重点本末倒置，只重视所谓案结事了，责任追究没了下文。只要求个案实体得到了纠正，其他如错案责任追究、实体纠正后的执行情况、类似错案的重复出现以及经验教训的总结与汲取等问题，没有引起足够重视。

    第八，实体监督多，程序监督少。人大不能直接参与办案，不应就案件的实体问题向司法机关发号施令，人大监督的焦点不应是案件的实体问题，而应重在案件的程序修正。实际情况却往往把重点放在案件的实体处理上，只注重对实体的监督，能够很好发挥人大优势的程序监督却没有引起足够的重视。

    第九，多头监督，失威失信。人大常委会、人大机关的主要领导人、人大工作委员会、人大信访室、政府信访部门、党委政法委员会、党政主要领导人、纪检监察部门、各种名目的督察部门、人大代表个人等都经常直接向司法机关提出个案，要求司法机关作出答复。且常常不是向司法机关的专门督查部门提出，往往直接找到司法机关的主要领导人或司法机关的具体承办人员。司法机关疲于应付办理答复自然会影响到个案质量。

    第十，以投反对票相要挟的倾向日益严重。人大作为人民行使国家权力的议事机关，其组成人员的成分要求具有广泛的代表性，代表分别来自不同的职业，法律素养自然会参差不齐。加之人大代表对个案判断和处理的意见往往会先入为主，感性意识浓厚，动辄以不通过年度工作报告审查或人事任免相要挟，司法机关迫于压力作出违法裁判和决定的事件时有发生。

    第十一，监督与被监督者的综合素养均须明显提高。严格意义上讲，在“权力分立和制衡”的制度安排下，权力之间确实可以互相制约，你监督我，我监督你，在这种张力平衡下实现公权的理性化。但是，分立的权力之间可不可以相互勾结，谋求共同的“小群体私利”，答案是显然的，在“权力分立”的幌子下，在“共谋成本”相当低的情况下，这种事情亦必然会发生。而作为“个案监督”标的的案件，案情一般比较复杂，大多涉及到审理程序和实体处理等诸多方面的问题，要想对此类案件进行监督，监督人员必须具有高于一般司法人员的法律素质和职业修养。只有着重加大“共谋成本”，有效提高监督者综合素质，才能对“个案”在宏观上有准确的把握，微观上有精确的分析，从而确保司法公正。就目前情况看，负有监督职能的人大代表和司法机关的法官与检察官法律素质的高下难解难分，所以个案监督是否背离初衷，怎样才能不至于变成对司法机关的一种不应有的干扰，已是我们必须面对和必须加以解决的现实问题。

    三、实施个案监督必须遵循的一些原则

    人大的性质和地位决定了个案监督不同于一般意义上的司法救助。它应定位于在宪法和法律规定的权限范围内，侧重于对执法者的司法活动是否合法而实施的整体性监督，而非为了直接纠正个案﹔应是对司法活动的直接监督和个体案件的间接监督﹔属事后监督，而非事前或事中监督。个案监督的存在具有必要性与合理性，但也倍受诟病。这种喜忧参半的现实困境下亟需遵循以下一些原则：

    1，依法监督原则。地方人大及其常委会开展个案监督，只能依照宪法和法律规定的权限和程序进行，做到既不失职、又不越权。目前，由于监督法不监督个案，各地的相关规定和做法又不尽一致，致使个案监督形式多样，少数地方难免变形走样。要防止某些与案件有关的人大代表借其特殊身份左右和影响审判工作，对审判工作施加压力﹔要防止在个案监督中，从地方保护主义的狭隘动机出发，对审判工作发号施令﹔要防止变监督为干涉，继而造成新的司法不公------只有如此，才能确保个案监督保障司法公正正能量的充分发挥。

    2，集体行使职权原则。从个案的选定到监督案终结的整个过程，都要自始至终坚持集体行使职权。所有监督结论必须经人大常委会集体讨论决定或经人大内司委或者法工委审定通过并报常委会主任会议同意，以体现监督的民主性。杜绝人大机关的工作机构、少数人或代表个人代行权力机关的职权而狐假虎威。同时还应当依照回避制度的要求，凡参与监督人员要依制度主动回避，杜绝把个人意志带到监督中去，确保监督的公正性和准确性。

    3，坚持事后监督原则。人大个案监督原则上应以司法机关的已结案件为监督对象，只有当错误的处理结果已经产生或严重违反程序的行为已经发生，且司法程序被驳回或穷尽一切救济渠道时，才可以启动个案监督程序。监督开始后，首先应允许司法机关通过自身的努力主动改正错误，达到维护公正司法的目的。过多过早的监督就会变质为干涉，从而破坏司法独立、损害司法威信，动摇社会主义法制建设根基。依法治国方略的实现司法机关尤其人民法院是最后一道防线，这一道防线不能被轻易攻破。我们现阶段开展的个案监督，应严格定位为对当前司法机制尚不能完全保证公正司法情况下的一种特定监督措施，而当司法机制通过改革已足以保证司法公正时，人大的监督仍应回归到从宏观上对司法机关的人和事进行监督的本位上去。

    4，不代行司法权的原则。不代行司法权就是不能直接或变相处理案件。司法机关的错案，人大常委会只能监督“两院”依照法定程序进行纠正。对拒不纠正的可以组成特定问题调查委员会进行调查，并可采取撤职、罢免等监督形式，责成司法机关依法纠正，而不宜由人大直接提出对案件的处理方式和结果，甚至行使司法撤销权。

    5，坚持对典型案件监督的原则。个案监督的案件应当是那些人民群众普遍关注、当事人反映强烈，或者重大典型的违法案件和执法人员循私枉法案件。应当重在通过对典型个案的监督，发现一些普遍性的问题，提出纠正意见，督促司法机关改进，以此来促使共同性问题得到解决﹔应当避免深陷于没有普遍社会影响和监督价值的案件而不能自拔，尤其是与人大代表个体及其法人利益团体有关的非典型案件，不能因为人大代表提出了意见和申请，而不问青红皂白随意实施监督。

    6，人事一并处罚原则。监督中既惩罚违法人员，又纠正错案两手都要硬。不纠正错案，难以实现司法公正﹔不惩处违法人员，难以平民愤。只有这样，才能有效防止更多腐败案件的二次发生。

    7，监督案件形成卷宗原则。形成卷宗便于备案、备查，以便于监督监督者和实现监督者打铁务必自身硬。

    8，规范完善监督程序原则

    程序是实现和保证实体正义的重要手段，个案监督中所反映出的许多问题，都表现为程序不够规范。监督主体是人大常委会集体行使权力，而实际工作中有些都是由主任会议、有关专门委员会、人大办事机构甚至是个别领导人来行使﹔监督方式上，一些地方常常将一般信访案件处理与司法个案监督相混淆，随意切入监督程序，使得一些正常司法个案监督脱离了完整的监督程序轨道﹔一些地方还对个案的实体处理提出具体、明确的批示﹔监督对象上，有的地方只对事不对人，有的地方既对事又对人﹔在监督责任上，难以分清人大监督出错后的责任追究。个案监督程序的不规范，会使监督效力大打折扣，直接影响到人大权威。

    初步思考，人大个案监督至少应当包括：启动监督程序---决定监督方式---提出监督意见---作出监督决定---督促决定落实等等许多程序。具体程序建议分别设计为：

    受理案件---归口由人大内司委或人大常委会法工委分别找司法机关和与当事人有关人员了解案情并制作笔录，尔后由人大常委会决定或由人大内司委研究，报人大常委会主任会议确定是否列入监督个案﹔

    列入个案---查阅卷宗，开展调查，查看程序是否合法，处理结果是否严重失实﹔  

    提出监督意见---经人大常委会通过或人大内司委研究，报人大常委会主任会议同意后，将案件转交有关司法机关（检察机关或法院的专门受理部门）归口办理，并要求限期报告结果。杜绝将督办函直接转交案件承办人。

    当司法机关与人大意见出现严重分歧时，可组织专题听证会，征求各方意见，尔后由主任会议讨论是否提交人大常委会会议讨论决定﹔

    常委会审议，作出组成特定问题调查委员会进行调查的决定或发出监督意见书﹔

    调查委员会将调查结果或司法机关将监督意见书执行情况向下一次常委会汇报﹔

    对坚持错案不予纠正或不服从人大监督的司法人员，依法予以罢免，涉嫌犯罪时建议追究其刑事责任，同时纠正错案。

    以上任何一道程序中，如果人大发现司法机关审判正确，或已改正错案且有关违法人员受到应有惩罚，个案监督随即终止。

    只有坚持完备细致的监督程序，才能确保权力的谨慎使用，防止少数人随意切入个案监督，对司法审判造成相应的干扰。

    9，规范强化监督力量原则

    队伍建设是开展监督工作的关键，不具备一定素质的工作人员，个案监督将难以有效进行。总体上看，各地人大机关都有一些从政法战线转任过来的、法律素质较高的领导和同志，依靠现存力量，加强人大机关工作人员学习，同时聘请法检两院以外具有较高法律水平且多年从事司法工作的同志担任法律咨询组成员，组织开展个案调查，提供咨询参考，以弥补专业力量的不足，适时组建起地方人大常委会个案监督法律咨询组。  

    10，规范落实监督意见原则

    地方人大常委会在个案监督中发现问题，能否提出具体处理意见或建议，在理论界反映较为敏感。但是，无论是否提出具体意见、建议，都应当建立在调查研究的基础之上，要经过集体讨论形成决定性意见。而且这个意见是以常委会为主体的意见，并非是随便一次汇报或者说看完申诉状之后随意提出的具体意见。更不是庭审旁听时的表态性建议。要确保以不左右司法机关独立办案为主旨，以人大常委会为行权主体，以格式化的督办函为形式，明确无误的提出有法理依据的监督性建议为根本；要确保能够送达被监督的归口部门，便于其能够按法定程序对照处理。尤其需要强调的是，个案监督中必须杜绝采用打电话、当面交代、写便条等简易处理方式，以确保实现监督的公正与效率。

    11，规范报备监督方法原则

    司法机关收到人大代表个人署名的个案及其处理建议之后，应当及时向人大常委会报备，便于人大依照规定程序行使集体监督权。司法机关不得未经请示汇报擅自处置案件，如因违背人大个案监督集体行使职权原则、事后监督原则和不直接处理案件原则造成不良影响的，应当追究有关责任人的法纪责任。

    以上先后谈到了个案监督所衍生的十一个问题、制度设计上应当遵循的十一个原则，迫切需要各位代表和各位法官提出修改建议，以便于能够在人大会议期间提出制度性规范的议案或者建议案，继而为文明有序、“老家河南”的法制建设事业作出一定贡献。