【论文提要】在破产企业职工安置问题和政策规定不统一，造成劳动债权与担保物权的冲突，冲突表现：①政策性破产的相关政策及《中华人民共和国企业破产法》关于劳动债权优先于《中华人民共和国担保法》的规定相冲突。②《中华人民共和国企业破产法》与相关部门法对劳动债权的范围及标准的规定与一些地方政策的规定相冲突，从而引发破产企业职工与债权人利益的保护存在冲突，劳动债权范围与标准难以确定和破产财产关于抵押等问题难以处理的问题。

正文：

    目前，我国破产企业职工安置主要适用的法律为《中华人民共和国企业破产法》，该法引入了不少新的制度，对破产企业职工安置问题作出了较为有利的规定，有期限地承认政策性破产，有条件地支持劳动债权优先于抵押权受偿，除政策性破产外，对依法破产的企业给予同等保护。但在具体操作中，由于该法的规定过于原则和简单，必须结合部门法及国务院和地方各级人民政府出台的相关政策来处理职工安置问题，由于各部门法及相关政策的立法思想和出台的背景不尽相同，相互之间产生冲突也就在所难免，同时，对一些问题的规定也不够明确，使得不同法院、不同破产企业对破产企业的职工安置问题处理的方法不尽相同，极易引发破产企业职工之间相互攀比，进而影响到社会稳定大局，因此一定要正确理解相关法律和政策的立法本意，妥善处理破产企业职工安置问题，维护社会稳定大局。具体来讲，主要的冲突体现在以下几个方面：一是政策性破产的相关政策及新的《中华人民共和国企业破产法》关于劳动债权优先于抵押债权受偿的规定与《中华人民共和国担保法》的规定相冲突。二是新的《中华人民共和国企业破产法》与相关部门法对劳动债权的范围及标准的规定与一些地方政策的规定相冲突。三是关于划拨的国有土地使用权是否应纳入破产财产相关法律与司法解释的规定相冲突。

    以上冲突引发的主要问题：一是破产企业职工与债权人利益的保护存在冲突。二是劳动债权的范围与标准难以确定。新的《中华人民共和国企业破产法》对劳动债权的内涵没有做出规定，在外延上列举的“破产人所欠职工的工资、医疗、伤残补助、抚恤费用、所欠的应当划入职工帐户的基本养老保险、基本医疗保险以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。”对比如破产企业所欠职工的公积金、集资款、强迫职工入股的股金、破产案件受理前及清算期间的生活费、医疗费等是否属劳动债权应列入第一清偿顺序未作出规定，实践中难以掌握。在劳动债权的标准上突出的问题是应当支付给职工的经济补偿金如何计算，不少地方政府为维护职工权益，对国有企业职工经济补偿金的计算标准作出了规定，该标准远远高于依照劳动合同法应当支付的标准，实践中不好掌握。三是破产财产变现困难，突出的问题是国有企业划拨土地按照有关司法解释应有政府收回处置，但其地上附属物属破产财产，以上财产分离处置，变现困难。

    一、关于劳动债权与担保人债权的冲突的问题

    1、劳动债权优先于担保债权的期限要严格界定。法律虽然规定了劳动债权优先于担保债权，但不是所有的劳动债权都优先于担保债权优先受偿。破产企业生产经营过程中，也表现出欠发工人工资，欠缴养老保险费等各项法定费用的现象，且这部分企业很多都是在停产几年后被宣告破产，所以破产企业所欠的职工工资和各种法定费用在被宣告破产时应该是一个定量。不会随时间推移而有所增加，而对以后的劳动债权则不应优先受偿，这既是对职工的一种特殊保护，也是为了维护已被法律所规定的担保制度的一种充分肯定，不会动摇担保制度。

    2、劳动债权足额清偿后，下余部分担保权人仍应有优先受偿的权利。劳动债权仅限定于破产法第一百一十三条第一款第（一）项规定的范围，而不能扩大到职工应享受的其他社会保险费用，只有这样，才能符合立法的本意，使担保权人的损失降到最低。

    二、关于劳动债权的范围与标准的确定问题

    目前存在的问题是：（1）过多计算劳动债权数额，明显超出破产法第一百一十三条第一款第一（一）项规定的标准而损害担保人利益。（2）将法律没有列入第一顺序的职工权益列为第一顺序受偿，我们认为应当作如下认定。

    1、职工工资。破产企业所拖欠正式职工的工资应当在破产时列为第一顺序无可非议，但非正式职工的劳动报酬也应列为第一顺序参与分配。

    2、医疗、伤残补助、抚恤费用，主要依据《工伤保险条例》和各省级人民政府制定的标准予以界定。

    3、所欠的应当划入职工个人帐户的基本养老保险，基本医疗保险费用。国务院国发（2005）38号文规定为与做实个人帐户相衔接，从2006年1月1日起，个人帐户的规模统一由本人缴费工资的11％调整为8％，全部由个人缴费形成。单位缴费不再划入个人帐户。国务院国发（1998）44号文规定，用人单位缴纳基本医疗保险费率应控制在职工工资总额的6％左右，划入个人帐户的比例一般为用人单位缴费的30％左右。

    4、法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。目前破产企业遇到的补偿金主要是指解除劳动合同补偿金。计算补偿金的标准主要依据劳动部（94）481号文和最高人民法院法函[2003]46号答复，主要规定解除劳动合同的补偿年限和补偿金的计算标准为职工在本单位工作时间每满1年，发给相当于1个月工资的经济补偿金，没有上限规定，而工资计算标准是指企业正常生产情况下解除劳动合同前十二个月的月平均工资。

    5、职工集资。最高院有关司法解释中将职工集资列为第一顺序清偿。社会集资属非法集资，在企业破产时只能作为普通债权参与分配而不能作为劳动债权优先受偿。职工向企业的投资，不能优先受偿，因职工向企业投资是一种风险共担，利润共享的自愿行为，若企业有盈利，职工能分到红利，而且也有可能享有股东所享有的一系列权利，所以，职工的投资只有在清偿普通债权后才能分得股金，而绝不能作为劳动债权优先于担保债权而优先受偿。

    三、关于破产财产变现难的问题

    目前存在的问题主要有：①对划拨土地使用权是否属于破产财产存在不同意见，尤其对《全民所有制工业企业法》与最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》之间的不同之处如何理解存在分歧；②对于企业破产与兼并中适用的法律、法规、行政规章与国家政策文件的相互衔接问题把握不够精当，从而出现了两种不同的处理结果：一是搞“一刀切”，由政府无偿收回而未照顾到职工安置问题；二是由清算组织委托处理安置职工。

   （一）纳入国家兼并破产计划的破产企业，对其国有划拨土地使用权的处置

    国务院在《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）中明确规定“企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工安置；安置破产企业职工后有剩余的，剩余部分与其他破产财产统一列入破产财产分配方案”。其后，国务院在《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）中规定：“安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依法支付。……”

    依上述规定，对于纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。具体适用中应把握如下几点：⑴依据国务院两个文件的规定，已纳入国家兼并破产计划的国有企业破产案件，应以拍卖或招标方式为主依法转让土地使用权，这其中当然就包括了以划拨方式依法取得的国有土地使用权。⑵在采用拍卖与招标方式时，不论以何种方式转让，必须是合法有效的，应体现有偿转让的精神，应将有偿转让的所得优先用于安置职工。

    （二）未纳入国家兼并破产计划的破产企业，对国有划拨土地使用权的处置

    我们认为：⑴破产企业享有的国有划拨土地使用权是国家因企业需要无偿赋予了企业对国有土地占有、使用的权利。企业破产后，自然不再需要使用该土地，国家应收回无偿出让的破产企业的土地使用权并依法处置。⑵除了国家出于安置政策的考虑而外，国有企业拥有的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。所以，未纳入国家兼并破产计划的企业破产，其划拨土地使用权应当由有关人民政府收回，但对房屋建筑物等应予以补偿。

    四、关于妥善解决破产企业职工安置问题的建议

    1、企业破产工作要积极稳步地进行。由于我国从计划经济向市场经济转换需要一个较长过程，失业职工再就业机制不健全，社会保障体制不完善，政策法规不配套、不到位，社会中介组织不发达，企业资产变现缺乏适当的场所和规则，以及人民心理上、观念上的认识问题等等，这在一定程度上增加了企业破产的难度。因此，我们认为企业破产工作既要积极进行试点、总结经验，针对问题研究提出解决的具体办法和措施。

    2、各级政府应始终地把妥善安置职工放在破产工作的首位。

    在目前社会保障体系尚未完全健全的情况下，破产企业职工安置只能由国家干预解决。政府和企业主管部门始终应采取得力措施，运用多种渠道，协调各方面关系，妥善解决破产企业职工的重新就业及其与之息息相关的利益问题。

    3、加快立法步伐，使企业破产工作逐步法律化、规范化。随着我国改革的不断深化和社会主义市场经济的发展，对出现的新问题，通过法律形式规定下来，并及时出台相配套的法规。使企业破产工作规范化、法律化。政府转变职能发展和完善劳动力市场和产权交易市场，下大力气促进社会保障体系，为企业破产做好善后工作。

    4、建立破产重组基金统筹，解决破产企业职工保障及就业安置问题。资金来源包括：财政亏损补贴、国有企业产权转让部分收入、发行专项债券等。这一基金的建立，符合市场经济要求。破产企业离退休人员的养老金、医疗费用，已参加社会保险的，由保障体系承担；未参加社会保险的，应从破产企业清偿资金中一次性拨付给社会保险机构，清偿资金不足以支付的，应由破产重组基金补足。