论文提要：涉法信访案件由于其案件复杂性、矛盾尖锐性、当事人多方性，以及审判工作的独特性和规律性，决定了对涉法信访案件的处理，应和其它类别的信访案件区别开来，现行信访条例虽然对涉法信访的如何处理做了相应规定，但由于各个部门对此理解不一，于是就造成了多头接访、重复批示、效果较差，以及基层法院无所适从、疲于应付的混乱局面。依照相应法律法规对涉法信访处置的相关规定，建立由党委领导、人大监督、上级法院主办的体制，将会依法、规范、有效地处置各类涉法信访案事件，并且有益于各级法院建立起一套形之有效的制度，从源头上防范和减少信访案事件的发生。本文将围绕上述观点，就现行信访体制与涉法信访案件的冲突及如何建立和运行新的信访体制展开探讨，以期裨益于化解当前严峻的信访形势。

    一、当前基层法院信访形势及其特点。

    笔者抽查了范县法院近年来所涉及的100件群众信访案件来看，30%的群众是来咨询有关法律方面的问题，18％的群众咨询的问题与法院没有关系，44％的群众反映的是审判执行案件问题，8％的群众反映干警违法问题。从涉及案件类别上来看，执行案件上访较多占47%，其次是民事和刑事案件占35%。群访案件主要是企业改制、非法吸收存款、就业安置等问题。从办结结果上来看，经信访复查程序进入再审的与信访总数比率为1.16％，通过信访被改判以及发回再审的案件仅仅占到全部信访案件的0.46％ ，占全部案件的0.31％。其反映出的特点有：

     1.上访内容确定化。当事人不服法院的判决、裁定，是涉讼上访的最主要原因。目前我国司法裁判大部分是正确的，但是仍然有相当一部分的错案、冤案，在实体上程序上都存在这样那样的问题。对审判机关来说一百起案件错了一起是百分之一，但对当事人来说就是百分之百，他们通过各种各样的手段进行反映，涉讼上访就是当事人对自己权利救济的一种方式。

    2.上访心态非法化。受传统的影响，有的当事人经人民法院的裁判败诉后，不信任法院的判决是正确的、公正的，特别对法院的信任度也与法院的级别成正比，自然而然想到的是要“上告”、“上访”，希望能找到或者遇到能“管”法院的更大的“清官”为自己伸冤，这可以说是上访者的普遍心态之一。部分当事人受“输了官司，丢不起人”的思想影响，不听从法官的意见，履行相应的义务，反而认为“有理无理”都要找“领导”反映反映情况，存在侥幸心理。

    3.上访外因单一化（法律意识薄弱）。基层人民法院面临的绝大部分当事人是农民群众，文化水平低，观念较落后，对法院审判方式改革不能适应和理解，特别是对《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》更不适应，尽管基层法院采取多种方法宣传法律、指导诉讼、履行释明义务，但是当事人仍觉得取证难、举证难、打官司难。部分当事人认为“法院收了诉讼费，就应当为自己办事”，集中表现为对法律法规不甚了解，对案件因法定原因需要中止审理、执行的情形不能理解，单方面希望法院尽快处理；部分当事人在遇到纠纷时，宁愿选择“私了”或向政府、纪检部门申告，也不愿意到法院寻求救济，这除了与当事人的法律意识及对经济效益的考虑有关外，更多的体现为社会对司法的不信任。当然这不排除公众对司法的不正当的期待及期望值过高等原因。

    4.上访方式反复性化。老上访户比较多，这首先要将涉讼上访的当事人分为两种类型：一种是确属冤、假、错案，当事人申诉未得到处理坚持上访，具有即使倾家荡产也在所不惜、宁死也要平反昭雪的决心，但毕竟是少数；另一种是无理“缠诉”、“缠访”者，包括案件在合理的法律幅度内裁判而当事人自认为判错的，法院经过多次复查均认为判罚正确的，以及法院原来判决虽然有瑕疵，但已经过补正并给当事人主张应有权利或既得利益的，他们通过长期上访、闹访的方式，对社会造成影响，给法院施加压力。

    5、处理难度艰巨化。大多信访案事件涉及城市建设撤迁、搬迁纠纷，企业改制职工下岗引起职工福利待遇纠纷，征用农村土地补偿费用引起的纠纷，由于这类案件大都涉及老百姓的切身利益，牵连部门多，其处理均涉及地方性的规章、政策规定。且社会敏感性较强，很难使当事人双方满意，法院解决阻力大。

    二、现行信访体制运作和不足。

    现行涉法信访的处理体制大致可概括为监督体制多元化、处理程序无序化、办理效果非终局化。为防止或纠正错误的裁判，法律规定了可谓全方位的监督体系。从司法部门内部看，本级法院设有审判监督庭，上级法院对下级法院有监督权，人民检察院对人民法院的审判活动行使监督权，这些监督部门都可以通过复查、抗诉而启动再审程序；从司法部门外部看，地方党委作为领导机关，人大作为立法机关，对人民法院的审判工作都具有监督权，并能引起申诉复查程序的启动，而社会各界特别是新闻媒体也可以对法院的审判工作进行舆论监督，虽不具有法律上的直接效应，但给法院增加了社会性压力。因为这些监督机制的多元化，面对人民法院的终审裁判，当事人从思想上并不承认它的最终效力，他们的办法就是上访，找上级法院提审，找检察院抗诉，找地方党委干预，找人大进行个案监督，力图通过上访推翻已生效的终审判决。正如北京大学法学院贺卫方教授对所谓的涉法信访问题也感到困惑。他说，全国各地经常是成立一些临时性的部门，信访办到底是否是国家的权力部门呢，它到底有没有权力改变地方的决策？我们都不知道。机构越多，带来的问题是老百姓对政府的识别能力越弱，它没办法知道这么多政府部门到底哪个部门管什么事。然后加剧了政府部门相互推诿的可能性，这个事情既然那个机构也可以管，你找我干吗？上访因而无休止地进行。  

    三、完善现行信访体制若干设想

    根据现行信访条例15条规定“信访人对各级人大、法院、检察院的信访事项，应分别向有关人大、法院、检察院提出...”而条例21条再次强调“各级信访机构对当事人提出的15条事项，应告知当事人分别向有关人大、法院、检察院提出”。由此可知，对涉及法院的信访案件，其他部门（包括党委、人大和行政领导），应该告知当事人向有关法院反映（主要是涉及案件的上级法院），同时根据新修订民诉法关于民事案件申诉的相关规定，笔者认为，应该建立由党委领导、人大监督、上级法院主办的涉法信访体制。具体而言，在法院内部作好如下工作：

    一是牢固树立司法为民思想。人民法院要坚持以“三个代表”重要思想统领法院工作牢固树立正确的审判工作方向，坚持司法为民的根本宗旨，维护社会的公平正义，要大加强法官的四项教育，即“公正与效率”主题教育，“司法为民”教育，科学发展观教育，法官职业道德教育，努力提高法官的政治素质和道德修养，着力抓好公正司法树形象活动和保持共产党员先进性教育活动，加强作风建设，切实转变审判作风，坚持群众利益无小事，从思想上解决为谁掌权，为谁司法，为谁服务的问题，认真落实各项司法为民的措施，从点滴作起，从小事作起，依法保护人民群众和社会弱势群体的合法权益，真正做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系，紧紧围绕公正与效率主题，加强法官职业化建设，坚持公开审判公正办案，努力提高审判质量和效率，取保于民，塑造良好司法形象，提高司法公信力，增强司法权威。

    二是树立司法权威。司法权威是现代法治国家的标志，没有司法权威就没有法律的权威，法律没有了权威就失去了法律的本质意义。所以，要减少涉诉信访，就首先要建立司法权威，司法权威的建立不是短时间就能完成的工程，这需要全社会的共同努力，一方面要完善法律，要从法律上完整地确立司法机关应有的社会位置。另一方面提高法官素质，走法官精英化道路。加强对法官的教育培训，努力提高业务水平，工作责任心，提高法官裁判文书的写作能力和辩法析理能力，还要让法官与社会有一个相对隔离的空间，让法官能保持中立者的形象，同时要在全社会创造一个尊重法制，维护司法权威的氛围和环境。让全社会的每一个成员都自觉承担维护司法权威的义务。另外要疏通司法申诉渠道。理有的审判监督程序后存在很多弊端，应当建立一套完善的再审诉讼制度，包括再审事由的审查，再审程序的提起，再审主体的确定，再审期限的规定，再审被驳回后的权利再救济等，从法律上作出明确规定。

    三是提高判决、裁定的公信力。解决上访申诉问题最根本的出路在于提高案件裁判的正确性，不单强调在实体上正确还要程序上合法，特别强调案件处理的公正和透明，对实体上处理必须要有证据意识，强调证据在处理案件中的根据性和依据性，强化裁判文书的说理性，要让当事人胜得清楚，输得明白，要让当事人知道判决的依据和理由是什么。其次，加强执行案件的力度和效率，是解决上访问题不可忽视的重要方面。采取各种措施，穷进执行手段，进一步增强执行的公信力。依法惩处拒不执行生效裁判的犯罪行为，最大限度地实现胜诉当事人的实体权益，采取提级执行，交叉执行，提定执行等执行涉及乡镇、村委会、当地企业为被执行人的案件，解决法院执行难的“瓶颈”。        

    四是树立裁判既判力意识。严格限制再审案件准入条件，只有有利害关系的人或近亲属才能提出，提起再理的理由必须是发现了新证据或能证明原判决事实有错误，法律适用有错误，必须以原裁判确有错误为前提，刑事诉讼中要把审诉纳入诉讼程序，不是到哪里都可以告，对生效判决的执行，要内容严格时限，外部多方协作。

    五是加大诉讼调解力度，化解实质矛盾。 基层法院尤其是人民法庭要增调解意识，把调解作为减少上访的重要手段，充分发挥诉讼调解定纷止争，化解矛盾，维护稳定的重要作用。坚持“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，正确处理调解与裁判的关系，把调解工作前伸后延，贯穿于庭前、庭中、庭下、庭后等各个环节，正确理解调解自愿和调解内容合法原则的基本内涵，加大调解力度，讲究方法、艺术，提高调的成功率，要建立诉讼调解与人民调解工作衔接机制，认真履行指导人人民调解工作职责，与司法行政机关密切配合，加强对人民调解员的业务培训，最大限度地钝化矛盾，减少申诉、上访，促进社会稳定。

    六是注意工作方法，讲究接方艺术。要切实转变工作作风，主动变“上访”为“下访”，下基层到农村主动了解情况，能解决问题的全力解决问题，不能解决的耐心的疏导教育工作，通过下访接解，融洽法院与上访户双方的关系，对确属无理“缠访”“闹访”违法上访的依法进行处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并作好公开开庭，展开宣判工作，达到惩处一案，教育一片的目的，同时，认真执行申诉听证规定，公开案件复查进程，增强法院审查再审申请的透明度。

    七是加大法律宣传制度。使当事人树诉讼风险意识，一方面要通过公开审判，巡回办案，举办法律讲座等多种形式，运用典型案件以案释法，让群众学法、懂法、守法，结合审判实例教育群众，让我们了解法院为什么这样判，其法律依据是什么，从而使当事人明白自己的主张和行为是否符法律的要求，使其增强法律意识，提高遵守法律，按法办事的自觉性，另一方面，通过法院的宣传和引导，强化公民司法风险意识，减少涉诉信访，维护社会稳定。在诉讼之前让当事人了解诉讼程序、须知、举证、诉讼风险等引导上访人通过正常渠道反映问题，法律不承认绝对的公正，也没有绝对的客观事实，法律只对证据和程序负责，法院依照法律作出的裁判只能是相对公正的。法院的裁判应当具有终局性，从思想根源上遏制信访（包括涉诉信访）的产生，对于违法的可以救济的司法风险，可以通过上诉、申诉等合法诉讼程序的途径得到解决问题，他们会在泰然受之的基础上，分析失败的原因，总结经验，决不至于走上信访之路。

    八是建立大信访格局。其一，法院应将解决涉诉信访工作作为“一把手”工程，创新机制长效管理。以立案庭为接处信访职能部门，建立接待登记，处理等一系列规范的工作制度，一把手负总责，分管理院长具体抓，建立信访工作责任机制，照确责任，分级管理，层层抓落实，在全院形成齐抓共管的局面，建立信访工作考核激励机制，纳入岗位目标管理，同检查、同考核，同奖惩，确保把问题解决在基层，信访率降到最低。及时向当地党委，人大、政府及有关部门协调，争取他们的支持配合，把法院的涉诉上访工作纳入社会信访工作大局之中，对一些重大疑难复杂缠访的上访案件，实行公开听证和答询工作制度，依靠社会舆论和群众力量做好化解矛盾的工作，解决信访的老大难问题。关心涉诉上访户中的弱势群众，从生活上给予真正的帮助，使其停访息诉。保持信息畅通渠道。密切关注涉诉信访案件的动态，对新出现的涉诉上访案件，如实形成材料及时上报，加强与涉诉上访户所在基层乡镇联系，掌握其思想动态，力争在源头上解决问题，增强对涉诉上访案件的预防和控制。

    九是建立终结涉诉信访机制。根据本地实际情况，制定完善切实可行的制度，如信访登记制、领导包案制、排查制、定期通报制、责任追究制、首访责任制等，对信访工作的组织领导、物质建设、信访案件的预防、接待处理、责任追究等方面都做出详细的规定，确保落实。切实加强申诉复查工作，对申请再审案件复查听证公开审理等做法，要坚持“有错必纠”原则，认真负责的审查上访人的申诉理由，无论案件大小，只要有错坚决予以纠正。加强对复查案件办理的自我监督与约束，对于进入再审的案件处理结果进行统一汇总、整理具体到个人所办案件的再审准确率予以考评，提高申诉复查案件办案质量。

    十是进一步加强队伍建设，要求每个法官牢固树立“群众利益无小事”的亲民、爱民理念，增强大局意识、责任意识、稳定意识，自身做起，提高自身素质，大力改进工作作风，依法公正、高效、谨慎、稳妥的审理、执行好每一个案件，把司法为民理念真正融入每个环节，判决后以高度责任心耐心做好当事人，尤其是败诉方的解疑释法，息诉稳定工作；发挥基层法庭信访前沿阵地的作用，及时排查不稳定因素，将矛盾解决在实始阶段，解决在萌芽状态，提高案件质量，确保公正、高效地解决纷争，实现审判与信访对接，在分清原因情况下，加大责任追究力度；注重调解和解工作，耐心做好诉讼当事人的思想教育，服判息诉工作。

    总之，在以上级法院为主体的基础上，与动员社会力量相结合，努力拓宽解决渠道，加强与党委、人大、政府、当事人所在单位及当事人家属的协调和沟通，取得他们的支持和配合，发挥整体合力解决信访难问题。