引  言

    司法建议是法院在审判活动中，发现有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在重大问题时，及时向有关机关或单位提出解决问题的意见和建议。司法建议是人民法院延伸审判职能，服务大局、能动司法的重要方式,有利于促进相关单位加强管理、堵塞漏洞,有利于促进社会和谐稳定。清丰县法院2012年至2014年至今在审判实践中，结合审判工作，对于发现的社会管理方面的问题，积极向相关部门提出司法建议，取得了一定的效果，受到县委和当地政府的好评，为促进社会的和谐稳定做出了积极的贡献，但仍存在着质量不够高、反馈落实率较低等情况，司法建议工作还有较大的完善空间。

    本文通过对我院2012年以来司法建议工作进行调研，结合目前司法建议工作的实际情况，发现司法建议工作存在的主要问题，剖析目前司法建议实效性不高的原因，并提出若干加强司法建议工作的建议与对策。

    一、现状分析:制度逐步完善、制发数量逐年上升。

    （一）建章立制：完善司法建议的管理机制。2012年以来，清丰法院加大对司法建议工作的重视力度，完善司法建议的管理制度，在法院内部进一步改进司法建议的工作机制，确定司法建议的主管部门。首先，制定加强和规范司法建议工作的规定，明确了各业务部门的职能。确定由审管办统一主管司法建议工作，负责组织、协调、指导、督促、检查各审判庭的司法建议工作，并规定了各审判庭和综合部门的基本职责，在分工协作的基础上形成合力，完善司法建议的管理机制。其次，形成了较为规范的程序。司法建议分制作、审核、发送、登记程序，案件承办人制作的司法建议书经分管领导审核签发后，以法院的名义向被建议单位发送，同时由审管办设专人负责司法建议的文号管理工作，对发送的司法建议书进行登记备案。另外，制订了有关的绩效考核标准量化了任务，提高了法官发送司法建议书的意识，做到一事一建议，对某一类案件制发专题性或综合性司法建议。

如图1：清丰法院司法建议工作程序

    二、制发数量：呈逐年增加的趋势。三年来清丰县法院共发出司法建议77件，其中2012年制发各类司法建议10件，2013年制发各类司法建议22件，2014年10月份前制发各类司法建议45件，总体呈上升趋势。

如图2：清丰法院2012-2014年制发司法建议情况

    三、涉案范围：主要涉及民事和刑事领域，行政和执行领域少。三年来清丰县人民法院涉及民事领域司法建议59件，其中2012年6件，2013年15件，2014年38件，民事案件主要涉及人身损害赔偿、物业管理、借款合同、劳动争议等案件；涉及刑事案件的司法建议16件，其中2012年4件，2013年6件，2014年6件，主要关于未成年人犯罪、职务犯罪和侵占财产类犯罪；涉及行政诉讼案件2件，主要关于行政单位管理方面的制度完善。

如图3：清丰法院2012-2014年各类案件发放司法建议情况

    四、建议性质：个案居多、专题性、综合性司法建议较少。按司法建议性质统计，三年来针对个案提出的司法建议57份，占全部司法建议总数75份的77%，针对普遍性问题提出的专题性司法建议16份，占全部司法建议总数75份的20%，针对普遍性问题提出的综合性司法建议（白皮书）4份，占全部司法建议总数的3%。

图4：清丰县法院2012-2014年个案、专题性司法建议情况

    五、建议对象：按被单位类别统计，建议对象以国家机关为主，三年来对国家机关提出司法建议47条，占全部司法建议的63%，主要是对公安、工商、社保、房管、司法局等部门，内容主要是关于加强管理、完善制度、纠正不合理行政行为以及做好矛盾化解或善后处理等工作的建议。对事业单位提出12条，占全部司法建议的16%；对企业单位提出司法建议9条占全部司法建议的12%；对其他部门单位提出司法建议8条占全部司法建议的10.6%；

图5：2012-2014年向不同单位发放司法建议情况

    六、深入推进：推进司法建议白皮书建设。司法建议白皮书是法院通报有关审判工作情况，分析审判中反映的经济社会运行中存在的问题，同时提出对策和建议高层次的综合性和专门性的司法报告，是融合了典型案例、类案分析、司法动态、风险预警等信息的复合型信息载体。2012年清丰县法院针对职务犯罪的增加的案件，形成预防职务犯罪的白皮书，2013年针对交通事故剧增的情况，形成规范道路管理、预防交通事故发生的司法建议白皮书，2014年针对保护“三留守”人员，对部分单位提出向留守妇女、留守儿童、留守老人提供法律帮助司法建议白皮书，受到县委、政府的重视，县政府要求相关部门完善制度，杜塞管理漏洞。

    二、深度透视：对司法建议普遍认识不够，质量有待进一步提高。

    一是对司法建议认识不到位。部分法官片面地注重行使审判权，认为司法建议工作可有可无，在案件审理中发现问题也不及时提出，该观念导致部分法官未将司法建议作为法院本职工作对待，未能将其作为法院参与社会管理创新的重要途径，导致缺乏工作主动性，法院通过司法建议途径参与社会管理的职能作用尚未充分发挥。

    二是司法建议质量不高，针对性不强。有的司法建议内容缺乏深度，没有实际价值，无法起到实质作用，仅向被建议单位提出加强管理、增强责任心的笼统的建议，没有提起如何加强管理，如何避免今后可能再次发生的纠纷，且主文不足百字，仅聊聊数语，浮于表面，建议的问题不深入、不透彻，建议的内容和指向不明确，没有提出深入的有针对性和可操作性的建议措施，导致提出的司法建议的没有对社会管理起到实质性的效果。

    三是司法建议对象单一。多数司法建议向国家的行政机关提起，局限于具体行政行为，对学校、银行等企事业单位提出建议少；导致司法建议的不均衡。三年来对国家机关提出司法建议47条，占全部司法建议的63%，

    四是建议内容偏重“一案一议”“一事一议”，部分法官习惯从个案、微观角度提出改进工作的司法建议，有一定的针对性和实践意义，但就某一时期、某一类案件反映出的带有普遍性、倾向性的问题提出的解决问题的司法建议少。近三年来针对个案提出的司法建议57条，占全部司法建议总数75条的77.3%。

    五是建议反馈率偏低。因被建议单位法律意识不强，宣传力度不够，许多行政机关和企事业单位对司法建议的认识不够，往往认为司法建议没有约束力，没有回应法院的法定义务，不少单位甚至将司法建议书作为一般投诉信件处理，受建议单位怠于采纳，不愿回复。

    六是跟踪督促不够。受建议单位对司法建议不及时反馈后，一个重要原因在于法官对未反馈落实措施的被建议单位缺乏有效的跟踪督促，未在司法建议发出后，及时与被建议单位进行良性的沟通交流，提示被建议单位对司法建议引起足够的重视。在被建议单位落实司法建议的过程中，法院没有给予足够的帮助，导致司法建议落实不够而反馈率低。法院内部没有建立有效的督促落实措施，缺少跟踪回访机制。

    三、展望与提升：提高认识、提升质量、完善制度。

    （一）加强对司法建议工作重要性的认识。

    法官要从能动司法、服务大局的高度，充分认识开展好司法建议工作的重要性，要充分认识到加强司法建议工作是法院服务大局的职责所在，根据人民法院组织法的规定，人民法院不应只是就案办案，还必须为大局服务、为人民司法，充分发挥审判职能。人民法院在依法搞好审判的同时，应当通过司法建议等多种途径更充分地发挥审判职能。司法建议使人民法院服务大局的重要切入点和着力点，要从思想上真正明确司法建议工作是人民法院审判职能中一项不可或缺且日益重要的组成部分，要真正将司法建议工作是审判功能的必然延伸，把司法建议工作作为分内职责，紧扣审判职能，顺势而为，纳入法院整体工作考核。

    （二）提高司法建议的质量。

    司法建议的质量直接影响到司法建议工作的效果，要使司法建议取得实效，提高司法建议的质量是基础。首先，要提高司法建议的客观性和准确性。在审判实践中发现问题，在提出司法建议之前，应做好细致的调研，积累充分的数据材料，发现和把握问题的关键，从而使反映的问题客观准确，提出的问题实事求是。其次，要注重司法建议的针对性和可行性。司法建议要切中要害、有的放矢，注意发现深层次的存在的问题，提出具体、可行性的改进措施。另外，在司法建议文字表述上，要条例清晰、内容充实，提出的建议措施明确，不能仅提出加强管理的寥寥数语，让被建议单位看的云里雾里，不知从何改起。为提高司法建议的质量，就某一个时期、某一类案件所反映出来的普遍性问题，不仅就个案提出建议，而且对个案积累分析提出专题性或综合性司法建议审判白皮书的形式拓展，从更高层面提出具有综合性、前瞻性、可操作性的司法建议，在更广泛的层面上推动行政机关及企事业单位的规范化管理

    （三）加强对司法建议的宣传工作

    鉴于被建议单位对司法建议的认识存在一定误区，因此，进一步扩大对司法建议的宣传，取得全社会对司法建议工作的理解与支持，有利于更好地开展司法建议工作。为此，要通过各级党委和政府加强对司法建议工作的舆论宣传，法院自身也应通过各种形式宣传司法建议的积极作用，让更多的人了解和关注司法建议，扩大司法建议的社会效果。

    （四）规范制度，争取政府支持，确保司法建议取得实效。

    首先，要完善司法建议立法，在全国层面建议加快相关立法，明确司法建议的法律地位，以法律的形式把司法建议工作作为一项制度确定下来，可在诉讼法的总则或专章中对司法建议工作予以规定，并细化和规范司法建议的内容、形式、适用范围和制作程序等，让司法建议和法院的判决、裁定具有同等的法律效力，充分发挥人民法院职能作用。

    其次，加强与地方政府的沟通，得到当地人大、政府的支持，要借鉴其他地区的做法，将司法建议作为社会综合治理的内容之一，将法院司法建议的办理、回复工作纳入综治工作考核范围，被建议单位必须按照司法建议规定的期限反馈情况，在未明确反馈期限的，应在三个月内进行反馈，被建议单位认为司法建议反映情况有误，可以提出异议，由法院进一步审查异议是否成立后报送综治办，被建议单位既不提出异议，也不提出整改意见的，法院可以提请综治办进行督查，县综治办可以在调查的基础上在年度考核中对相关单位予以扣分。

    （五）对被建议单位的实行跟踪回访。

    司法建议发送后，制作司法建议的法官应适时了解被建议单位的落实情况，对于超过一定期限仍未收到反馈的司法建议，承办法官要主动与被建议单位进行联系，实地回访等了解被建议单位不予以回复的原因以及整改落实过程中存在的困难，在沟通中减少被建议单位的对立情绪，督促被建议单位积极整改，对于无正当理由拒绝采纳司法建议的，向被建议单位的主管部门或上级单位提出意见，提请其对被建议单位予以督查，共同督促被建议单位制定相应的整改措施。另一方面在回访中也可以更好地了解被建议单位的实际情况，总结现有司法建议工作中存在的不足之处，为法官今后提出更具有针对性、可操作性的建议打下基础。

    四、结语

    司法建议是人民法院延伸审判职能，化解矛盾纠纷、提高社会管理水平和司法服务水平的一种重要手段，对于促进社会和谐，增强社会法律意识，建设法治社会具有重要意义，近年来，清丰法院的司法建议工作无论在制度上还是在建议质量上取得了一定的实效，然而，司法建议工作开展仅取得一定成效，我们仍需不断发现问题，完善工作机制，以司法建议促进社会的和谐，使审判职能得到真正的延伸和提升。