在房屋登记行政争议案件中，由于房屋权属不清，纠纷中一方已经取得房屋权属登记的情况下，另一方到底应当通过民事诉讼的途径还是行政诉讼的途径解决纠纷，实践中，有的优先审理民事诉讼、有的优先审理行政诉讼、有的采取双轨并行等等，结果造成案件反反复复“翻烧饼”，现笔者就房屋产权登记的性质及此类纠纷的实质，来进行阐述应先提起民事诉讼解决的思路，敬请大家斧正。

    一、房屋权属登记的性质。

    我国《房地产管理法》第五章规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。………在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，经县级以上人民政府房产管理部门核实并颁发房产所有权证书”。从以上规定可以看出，房产登记是县级以上人民政府房产登记机关应当事人的申请，对符合法定条件的房屋产权予以书面记载的一种具体行政行为。房产登记具有以下特征：第一，房产登记是房产登记机关依照《房地产管理法》实施行政管理职能的行政行为；第二，房产登记是应申请而为的行政行为。房产登记机关不得主动为之，只能是被动行使职能；第三，房产登记是羁束的行政行为。房产登记机关对申请人的申请是否给予登记，无自由裁量权，对符合法定条件的申请，房产登记机关必须依法受理并予以登记，对不符合法定条件的申请，应当拒绝登记；第四，房产登记的内容是相应的房产权利。由此可发现，房产登记这一行政行为与其他行政行为的不同之处，在于其本身并不是赋权行为，不创设权利、义务，登记所产生的仅仅是公示和公信的效力。通过登记，社会公众可以通过查询、了解权利状况，以便指导自己的行为。由此可见，登记行为不是对房产权利的一种确权，更不是一种裁决，因房屋权属发生纠纷并不一定要通过行政诉讼撤销房产登记才能解决。

    二、房屋权属登记纠纷的诉讼现状。

    目前，就房屋权属纠纷的诉讼途径基本有两种，一种是权利请求人提起行政诉讼，请求法院撤销权利登记人已取得的登记证书；另一种是直接提起民事诉讼，请求法院依法确认讼争房屋属自己所有。

    （一）提起行政诉讼的几种处理意见

    最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该解释的实施，对利害关系人对具体行政行为提起行政诉讼奠定了法律基础，在登记机关对房屋产权进行登记颁证的过程中，第三人（权利请求人）认为登记的房屋属于自己所有，可以以利害关系人的身份提起行政诉讼已无争议。问题的争议在于，对这类行政行为的审查尺度应如何掌握，应遵循什么样的原则。就目前的情况来看，主要有两种意见，一种是遵循实质审查原则，一种是遵循形式审查原则。

    1、实质审查原则的内容及理由：持实质审查原则的学者认为，根据《城市房屋权属登记管理办法》第十条：“房屋登记依以下程序进行：（1）受理登记申请；（2）权属审核；（3）公告……” 的规定，登记机关进行产权登记，权属审查是登记机关应遵循的法定程序和应履行的法定义务。这种观点认为，房屋产权登记机关应对房屋的权利状况进行实质性的审查，一旦出现权利主体与权利登记人不一致时，就属于登记机关认定事实不清，登记行为应予以撤销。

    2、形式审查原则的内容及理由：形式审查原则的学者认为，根据《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条：“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准登记，并颁发房屋权属证书；注销登记应当在受理登记后的15日内核准注销，并注销房屋权属证书” 的规定，房屋产权登记机关仅限于对权利申请人提交的资料是否齐全进行审查，只要是提交的资料齐全，而且资料所反映的房屋权属清楚，就必须给予登记。至于房屋的实际权利状况不作实质审查，因权利申请人提交的虚假证明、虚假放弃产权申明书而导致的权利人于登记人不一致时，该责任应由登记申请人承担。因此，该观点认为，只要登记机关作出的登记所依据的材料齐全，程序合法，就应当予以维持，至于权利请求人与权利登记人之间的权属纠纷应通过民事诉讼途径解决。

    （二）提起民事诉讼的几种处理意见

    毫无疑问，房屋作为不动产物权，当该权利发生纠纷时，通过民事诉讼途径解决当属法律所允许，但基于人们受到行政诉讼优先于民事诉讼的传统观念影响，对此类案件的处理意见也有几种不同看法：

    1、第一种意见认为，应当中止民事诉讼，告知当事人先行提起行政诉讼，再以行政诉讼的结果作为民事诉讼判决的依据。该观点认为，当民事诉讼与行政诉讼有关联且产生冲突时，应当行政诉讼优先进行处理，必竟对房屋产权登记机关的登记发证行为合法性的审查是行政诉讼的范畴，民事诉讼过程中直接否定登记机关的登记发证行为，其实质是司法权代替了行政权。

    2、第二种意见认为，中止民事诉讼且告知当事人提起行政诉讼的作法不妥，必竟要不要行政诉讼是当事人自己的事情，根据不告不理原则，法院不应该替当事人作决定。鉴于一方当事人已取得登记机关的权利证书，该权利证书的证明力高于其他证据，另一方当事人要求确认该房屋归其所有，属证据不足，应驳回其请求。

    3、第三种意见认为，房屋权属证书只是一种权利的证明，而不是权利本身，登记行为并创设权利。登记机关对房屋权属进行登记发证，只是对权利内容的一种书面记载，产生公示和公信的效力。根据《民事诉讼证据若干问题的规定》规定，房屋产权证书作为一种公文书证的证明力一般大于其他书证，但这只是一种拟制证明力，这种证明力当可以通过其他证据予以推翻。故权利主体与登记申请人不一致时，人民法院对产权登记证书的证明力可不予认定，直接依据其他证据作出确权判决。

    三、房屋权属登记纠纷诉讼局面产生的原因和弊端。

   （一）、分歧产生的原因 ：产生以上两种意见是《中华人民共和国物权法》颁布前后对房屋登记权属的不同态度所引发的争议，物权法颁布以前，司法实务界把房屋行政主管机关颁发房屋所有权的行为视为一种具体行政行为，当事人对登记有异议的，一般通过提起行政诉讼予以解决。物权法颁布以后，因物权法明确规定，房屋登记机关对房屋权属进行登记，仅仅是一种登记行为，不是具体行政行为，利害关系人认为登记错误，可以向登记机构提出异议，在提出异议后十五天之内向人民法院提起诉讼，也就是说，物权法明确规定当事人对房屋权属登记有异议，应当通过民事诉讼途径予以解决。很多地方的房屋行政主管机关为了和物权法相衔接，已经开始按物权法的规定进行操作，利害关系人对房屋权属登记提出异议的，要求利害关系人直接向人民法院起诉解决。所以，利害关系人通过提起民事诉讼，要求法院对房屋权属进行重新确认。因此，房屋确权之诉中是行政诉讼还是民事诉讼就显得非常重要。

    （二）产生的弊端：1.在奉行对登记行为实行实质审查中，将导致民事诉讼与行政诉讼的混乱。根据实质审查原则的观点，人民法院只有查清房屋的权利状况，才能认定登记机关的登记行为是否合法。查明的权利主体与权利登记人相一致时，登记发证行为才为合法，否则即为不合法。这一观点需要在权利请求人与权利登记人之间的权属进行判定，在审判程序和适用法律上，势必要按照民事诉讼的程序，适用民事实体法律进行审查，如此一来，审查登记机关的登记颁证行为就转化为审查权利请求人与权利登记人之间的权属纠纷。这一审查内容显然是超过了行政诉讼的审查范围，将由行政诉讼代替民事诉讼，在诉讼上造成混乱。

    2、导致行政诉讼的判决与民事诉讼的判决就不可避免的出现矛盾。行政诉讼与民事诉讼的举证责任不同。在行政诉讼中，权利请求人只要认为自己与登记的房屋有利害关系，即可以提起行政诉讼，且登记机关负有举证义务，登记机关无法证明自己行为合法时，其作出的登记行为将被撤销。登记被撤销以后，该房屋的权属争议仍然存在，根据《城市房屋权属登记管理办法》规定，有争议的房屋不得登记权利。因此，权利请求人并不当然能够取得权利登记，势必又要通过民事确权诉讼来最终认定权利主体。但权利请求人在提起民事确权诉讼中，负有证明自己是房屋的真正权利的人举证义务，一旦不能证明上述事实，其请求将被法院驳回。也就是说，权利主张人有可能打赢行政官司，但不一定能打赢民事确权官司。在这种情况下，行政诉讼的判决与民事诉讼的判决就不可避免的出现矛盾。

    四、解决房屋权属登记纠纷建议和对策。

    上述多种处理程序所带来的弊端是显而易见的，不仅在很大程度上破坏了法律的统一性，而且在个别法院产生扯皮现象，民庭和行政庭相互推诿。因此，形成一种统一的意见已经迫在眉睫。笔者认为，法院审理此类案件，势必应该先要由民事审判庭按照民事诉讼的程序，适用民事实体法律进行审查，即先民事诉讼后行政诉讼。理由为：

    1.根据物权理论及产权登记的性质来看，应当是先有权利而后有登记，权利是内容，登记是形式。因此解决此类纠纷的实质问题就是权利的归属问题。而这一问题产生于权利请求人与权利登记人之间，这一问题的解决也有待于通过民事诉讼的途径解决。至于权利请求人与登记机关之间并无实质争议。因此，只要提起民事诉讼就能够从根本上解决问题。也只有通过民事审判才能对权属纠纷作出正确的认定，才能让双方当事人充分享受举证、质证等诉讼权利，达到程序上的公平与公正。同时，直接提起民事诉讼还可以避免行政诉讼与民事诉讼判决结果相互打架的现象。民事判决后，可以凭借生效的法律文书要求登记机关重新登记。根据《城市房屋权属登记管理办法》第三十六条：“以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的，由登记机关收回其房屋权属证书或者公告其房屋权属证书作废” 的规定，权利请求人可以申请登记机关撤销原登记，并依据民事判决书确定的权利人重新申请登记，登记机关如果拒不重新登记的，权利请求人可以以登记机关行政不作为提起行政诉讼，而此时的行政诉讼就顺理成章，不会出现上述的种种弊端。

    2.在行政诉讼中应遵循房屋权属登记机关负形式审查的原则，但法院的审查范围应当大于房屋权属登记机关的审查范围。但审查标准也不宜过宽，仅对登记行为事实基础的合法性负有限审查义务，即要求申请行为和其所依赖的申请材料不能存在明显的不合法之处，并且查清房屋的权利状况，才能认定登记机关的登记行为是否合法。查明的权利主体与权利登记人相一致时，登记发证行为才为合法，否则即为不合法。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题解释》第五十七条的有关规定，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为无效的判决。如此一来，既能保护当事人的合法权益，又能避免其他判决形式的种种不足；既考虑到了登记机关已经尽到了合理的注意义务，又对登记申请人的违法行为作出了否定性法律评价。而且为当事人通过民事确权诉讼，最终解决问题扫清了道路。

    总之，在司法实践中，对于房屋权属登记纠纷案件，应该以节省司法资源、维护司法权威，最大限度地保护当事人的合法权益为出发点和落脚点，从而为和谐社会构建提供优质的司法保障。