濮阳市中级人民法院

对市八届人大一次会议第207号建议的答复

王秀霞等代表：

    您提出的《关于法院破解“执行难”的议案》收悉，我院组织人员对所提建议进行了专门研究，现答复如下：

    多年来，“执行难”问题确是困扰人民法院工作的突出问题之一，严重影响我国的司法权威和司法公信力。有效解决“执行难”，对于实现当事人的合法权益、维护法律尊严和树立法制权威，构建社会主义和谐社会都具有十分重要的意义。党的十八届四中全会提出，切实解决执行难，加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度，依法保障胜诉当事人及时实现权益。2016年3月，最高法院周强院长在十二届全国人大四次会议报告中提出“用两到三年时间，基本解决执行难问题”，从而拉开了全国“基本解决执行难”的大幕。解决执行难是一个社会工程，仅靠法院一家是不可能完成的。目前，在党中央、国务院的领导下，党委领导、人大监督、政府支持、法院主办、社会各界参与的基本解决执行难的大格局已经基本形成。

    2016年以来，按照中央和最高法院的部署，在市委的坚强领导下，全市法院强力开展执行攻坚，积极构建综合治理解决执行难大格局，依法维护司法权威，保护胜诉当事人合法权益。全市法院共受理执行案件45826件（含旧存2582件），结案41971件，工作取得了阶段性成果。今年11月份，我市作为全省七个受检地市之一，中院和华龙区、濮阳县、清丰县四个法院接受了基本解决执行难第三方评估组的检查验收，按时提交了评估组验收所需材料，验收工作正在进行中。

    一、三年来基本解决执行难主要做法及成效

    为完成基本解决执行难的目标任务，自2016年以来，两级法院重点作了以下八个方面的工作：

    （一）坚持党委领导，强化根本保障。多年来，我市两级党委一直高度重视和支持法院执行工作。2016年7月，市委办公室、市政府办公室印发了《关于支持人民法院基本解决执行难的意见》，该意见在全省是首例，省高院要求全省向濮阳学习。今年6月8日，市委常委会专题听取市中院关于基本解决执行难工作报告，决定由市纪委等24家市直单位联合印发《濮阳市关于对失信被执行人联合惩戒的实施意见》，从多部门、多层面对失信被执行人进行惩戒。各县区委也都从人财物方面加大了对执行工作的投入。南乐县委出台了《关于进一步破解人民法院“执行难” 问题的意见》，为法院增加15名执行辅助人员，新增办案用车两台。 

    (二)争取人大、政协监督，凝聚强大合力。2017年8月30日，市人大常委会出台了《濮阳市人大常委会关于进一步加强人民法院执行工作的决定》，对法院执行工作给予有力的支持和保障。2018年7月，向市人大常委会报送了基本解决执行难进展情况报告。今年9月7日，市政协主席郑大文带队，专门组织驻濮省政协委员和市政协委员视察调研基本解决执行难工作给予监督和支持。今年以来，全市法院共邀请全国人大代表2人次，省人大代表、政协委员37人次，市人大代表、政协委员136人次参加执行工作会议、旁听案件审理、见证案件执行、视察调研执行工作，对我市基本解决执行难工作给予了极大的支持和帮助。

    （三）全面压实责任，强化组织领导。中院党组把基本解决执行难作为今年全市法院工作的重中之重，精心部署、严密组织、强力推进。一是两级法院党组全力支持，“一把手”率先垂范、靠前指挥。市中院党组多次专题听取执行工作进展情况汇报，先后研究出台了《关于进一步推进执行工作的意见（2017年度）》《关于推进被执行人为特殊主体案件执行的意见》《关于进一步夯实领导责任，推进决胜“基本解决执行难”的意见》，对全市法院执行工作进行全面部署安排。成立了由市中院院领导任组长的六个督导组，分别对六个基层法院进行全面督导、检查。各基层法院院长定期向市中院党组报告执行工作进展情况。两级法院院长均到执行一线督导执行攻坚，组织开展执行活动，靠前指挥，采取凌晨出击、错时行动等，共组织集中执行活动580余次，极大地鼓舞了执行干警的工作热情，推动了执行工作全面开展。二是加强对全市法院执行工作的管理，实施“七个一”工作法。“七个一”即：每天一报告，市中院执行局每天向院党组报告全市执行质效；每日一通报，每天通报全市法院案件办理情况；每周一讲评，每周全市法院周例会讲评执行工作；每旬一分解，每十天向各法院分解一次结案任务；每月一研究，市中院党组每月召开一次执行工作专题会；每月一推进，每月召开一次全市法院执行工作推进会；每月一考核，每月对全市法院执行工作进行考核，实行倒排工期，压实责任。各法院结合未结案件和预计收案的情况，将目标分解到每个办案人员，细化每个办案人员每日、每周、每月的结案数量。三是加强队伍建设，防控廉政风险。第一，对执行队伍进行调整和充实，合理配置审判资源。两级法院先后从民事、刑事等部门选调了92名政治素质高、业务能力强的干警充实到执行队伍，其中具有审判资格的政法编制人员41人，有效缓解了执行工作压力。目前，全市正式在编执行干警167名，超过了要求的15%的比例。第二，出台《关于加强对全市法院审判执行工作出差办案监督的若干意见》，严禁“三同办案”。凡赴外地执行案件，确因案件以物抵债、执行和解等需要，当事人必须参加的，事前要向纪检监察部门备案。具体在外地办案期间做到“三个不得”，即不得与当事人住在同一宾馆、不得与当事人一起进餐、不得使用当事人车辆等。返回单位后要及时向纪检监察部门如实报告情况，而后由纪检监察部门对当事人进行回访。第三，规范执行行为，加强对廉政风险节点的管控。对拍卖节点，采取了网络拍卖，被执行财产处置公开透明，防止了暗箱操作；为防止拖延执行，对执行案件各流程节点实行督办制，超过流程节点时间未进行查控的，一律进行督办，督促承办人及时采取查控措施。

    （四）推进部门联动，强化综合治理。根据市委常委会决定，由市纪委、市委组织部、市委宣传部、市委政法委、中级法院、市检察院及政府相关职能部门等24家市直单位联合印发了《濮阳市关于对失信被执行人联合惩戒的实施意见》，明确了责任单位，列出了任务清单，逐项落实。市、县纪委约谈失信公职人员和党政机关负责人；市委组织部加强对“两代表、一委员”及村两委换届候选人的诚信考察，具有失信行为的一票否决；市委宣传部对失信被执行人参评文明城镇、文敏单位、文明家庭进行限制；市发改委将失信信息推送到市直和各县区，在政府采购、招投标等方面进行限制。在各联动单位的大力支持下，信用惩戒的网络越织越密，“一处失信、处处受限”的局面已经初步形成。全市已累计将51584人纳入失信名单。其中，限制高消费19751人次、限制乘飞机21350人次、限制乘火车10008人次

    （五）依靠科技支撑，强化执行效率。把执行信息化建设作为破解执行难问题的牛鼻子工程，下大力气持续进行投入。一是依托最高法院“总对总”查控系统，对被执行人财产进行查控。开通了公司信息、车辆、证券、互联网银行、全国性银行、地方性银行等的查控功能，不动产查控也即将上线。逐步实现执行干警坐在办公室“一键点击”就可查询、控制被执行人名下的银行存款、车辆、支付宝、余额宝、证券等各类财产信息，改变了以往人工登门临柜的财产查控模式，极大地提高了执行效率。二是规范网络司法拍卖。网络司法拍卖常态化运行模式已经形成。今年以来上传拍品820件，成交470件，成交金额4.89亿元，溢价率18.29%，为当事人节约佣金1600余万元。实现了全透明、零佣金、零投诉的良好效果。

    （六）狠抓规范化执行，强化精细化管理。加强执行指挥中心实体化运作，将其打造成为指挥调度、监督管理、质效研判的综合管理枢纽。一是端正工作理念，突出“一性两化”。全面落实“一性两化（强制性、信息化、规范化）”执行工作总体要求，开展“挤水分、抓规范、重实效”专项活动，在继续保持对拒执犯罪高压态势的基础上，着力加大执行信息化和规范化建设，以执行指挥中心的全天候、全方位监管，促进执行工作扁平化、规范化管理，推动执行工作全面发展。二是依托执行指挥中心，实行精细化管理。安排专人在执行指挥中心，利用执行指挥管理平台，加强对执行案件的管理和监督，对发现的问题及时督办；利用执行案件流程管理系统，督促将每个案件的流程节点在期限内及时准确录入系统。

    （七）严打拒执犯罪，强化执行威慑。充分用好用足打击拒执犯罪这一有力武器，依法加大对拒不履行法院判决裁定被执行人的刑事追究力度，促使被执行人履行义务。经公诉和自诉，因拒不履行判决裁定判处48人，促使被执行人主动履行192件，达成和解协议31件。另外，司法拘留1311人次。

    （八）组织专项活动，强化执行攻坚。今年以来，全方位、多层次组织开展了专项活动，营造强大的决战决胜声势。一是开展失信联合惩戒暨集中曝光宣传月活动。召开新闻发布会、利用电视、报纸、广播、新媒体、广场大屏幕、公交电子屏、社区门口等宣传平台，全方位曝光“老赖”名单和大头贴，公布典型案例和“执行不能”案例，全面展示联合惩戒效果，宣传执行工作，形成了强大的舆论攻势。今年以来，全市共曝光“老赖”大头贴9300余人次，印发宣传资料15000余份，形成了人人谴责失信行为的浓厚氛围，为执行攻坚营造了良好氛围。二是开展了新春执行和“百日执行攻坚”专项活动。活动中，全体执行干警日夜奋战，不畏艰辛，依法用足、用活各种强制措施和手段，对隐匿财产、拒不履行义务的“老赖”硬起手腕，该曝光的曝光，该拘留的拘留，构成犯罪的，坚决依法打击，对执行难度大的钉子案、骨头案，由院长亲自包案，督办攻坚，以前所未有的力度和意志，强力开展执行攻坚。通过专项执行活动，办结执行案件8792件，取得了良好效果。三是集中开展涉党政机关和公职人员案件的清理活动。党政机关、事业单位、公职人员作为被执行人的案件，虽然数量不多，但由于身份特殊，如果得不到有效执行将严重影响社会诚信体系建设和司法权威。为此，我们对涉特殊主体被执行人案件进行了专项清理，市中院院长徐哲向每个县区委书记致信发出“动员令”。根据《濮阳市关于对失信被执行人联合惩戒的实施意见》和市中院《关于推进被执行人为特殊主体案件执行的意见》的规定，及时将不主动履行义务的特殊主体当事人情况向纪检监察、组织部门报告，由各县区纪委等对这些被执行人进行集体约谈，敦促他们主动履行义务。目前，我市排查出的涉特殊主体被执行人案件108件，已结案107件。其中，涉党政机关案件4件，涉事业单位、村委会案件30件，均已全部执结；涉公职人员案件74件，已结案73件。

    面对巨大的办案压力，从2016年开始，全市法院执行干警全面进入加班模式，院长坐镇一线，亲自指挥，执行干警放弃节假日，夜以继日，连续奋战，“老赖”在哪里，就追到哪里，展现出昂扬的斗志和良好的精神风貌；有的顶烈日战高温、冒酷暑集中执行；有的白天外出执行案件，晚上加班整理卷宗；有的带病坚持工作任劳任怨。正是全市法院执行干警的艰辛努力，我市基本解决执行难工作取得了扎实进展，赢得了当事人及社会各界的充分肯定和高度赞扬。

    二、当前“基本解决执行难”工作存在的困难和问题

    目前，基本解决执行难的社会环境有了很大改观，多部门联合惩戒机制基本建立，全社会关注、关心法院执行工作的局面基本形成，对失信被执行人惩戒的威慑力也已基本显现。但是，正如您所提议案中所分析的问题在一定程度上仍然存在，基本解决执行难还面临找诸多困难和挑战。

    首先，从法院自身来说，经过近三年的基本解决执行难攻坚战，虽然取得了明显的成效，在规范执行行为上有了很大提升，但仍存在很多问题。如乱执行、消极执行、选择性执行现象仍然存在，执行不廉、不公问题仍有反映，引起当事人不满甚至信访；对执行案件办理期限、流程节点不够重视，仍存在案件超期限、流程节点超期现象；执行信息化水平还不够高，执行公开需要进一步加强；执行质效还不理想，两级法院仍有2800余件案件尚未执结，离人民群众的期盼还有一定差距。

    其次，执行难涉及社会治理问题，是各种社会问题和社会矛盾叠加交织在法院的集中体现。要从根本上解决执行难问题，需要发挥中国特色社会主义的政治优势和制度优势，在全社会凝聚起解决执行难的强大合力。在当前执行工作中，还存在以下困难和问题。

    一是找人难仍是困扰执行工作的原因之一。由于民事执行手段所限，被执行人躲避执行，找不到人的情况还比较突出。

    二是从社会诚信体系建设上，虽然近年来我们在加大失信联合惩戒、构建社会诚信体系方面作了很多努力，但仍有很大差距。诚信是社会和谐的基石，是解决执行难的关键，法院执行已生效判决的前提是充分掌握被执行人财产和人身信息。目前，这类信息散见于公安、监察、国土资源、建设、规划、房管等各部门。因此，需要扩大协作范围，利用信息技术推动实现部门间信用信息共享，拓展联合信用惩戒范围，提升联合信用惩戒效果。

    三是从思想观念上，“执行不能”还不能被社会和广大群众认可。“执行不能”是被执行人丧失履行能力、无财产可供执行的情形，虽然在形式上表现为生效法律文书确定的权利义务未能最终实现，但其本质上属于当事人面临的商业风险、交易风险或法律风险，这部分案件不管采取何种执行手段都是不可能执行到位的，不应纳入“执行难”的范畴，而应通过破产或司法救助等相关制度予以解决，这需要当事人和全社会给予充分理解。如果把被执行人完全丧失履行能力的情形都视为执行难，将会造成人民法院不能承受之重。根据最高法院统计，执行不能案件约占执行案件的40%，经济不发达地区比例更高。在司法实践中，执行不能主要表现为：1.在相当数量的交通事故、人身伤害赔偿、刑事附带民事等涉民生执行案件中，侵权人大多经济条件差，除了维持生计的生活必需品之外没有其他财产，无法进一步执行；2.许多法人企业因为经营不善等原因，负债累累，债权人达数十、数百家，其财产仅能满足抵押权人的优先受偿权，其他债权人的债权难以实现，完全符合破产条件，但债权人、债务人都不申请破产，形成执行不能、破产不得的“僵尸案件”；3.现在存在的大量民间借贷案件，因被执行人所在的担保投资公司等资金链断裂，造成偿债不能，案件进入执行程序后无任何财产可供执行。由于传统观念认为，法院判了就应当由法院执行到位，所以人民群众尤其是申请执行人对“执行不能”难以认可，或者虽然心里认可但表面上难以接受。因此，应加大对“执行不能”的宣传，让参入市场的主体接受正常的交易风险、法律风险，理性地看待执行难，使“执行不能”案件在法定条件下退出执行程序。

    四是从法院执行保障上，一方面，随着立案制度改革，法院案件逐年上升。2016年、2017年同比分别上升23.39%、14.55%；执行案件也随之逐年上升，同比分别上升36.58%、26.68%；今年前11个月收案15931件，较去年同期上升9.12%。另一方面，人员编制没有增加，案多人少的矛盾非常突出；执行装备受制于地方财政困难，还不能充分保障到位，如执行车辆、执行单兵系统、信息化设备等。

    五是从执行外部环境上，暴力抗法、围攻、打骂执行干警等行为时有发生，执行信访化解难度大，在一定程度上影响了执行工作的开展。10月份，市中院召开了依法查处暴力抗法案件新闻发布会，共公布了9起暴力抗法典型案例，其中有4起涉及暴力抗拒执行。

    六是从客观因素上，濮阳位于冀鲁豫三省交界，以农业为主，工业基础薄弱，经济不发达，当事人偿债能力较差，造成案件实际执行到位率和执行完毕率不高，提升难度很大。

    感谢您对法院执行工作的监督、关注、关心和支持！对您所提建议，经过近三年“基本解决执行难”工作的开展，已经有了大的改观，有的正在逐步解决。在今后的工作中，我们将加快执行信息化建设，进一步规范执行行为，充分利用信息化手段，解决执行工作中找人、查物难的问题，进一步压缩失信被执行人的生存空间，迫使其履行生效法律文书确定的义务，为基本解决执行难，社会诚信建设做出应有的贡献。

                  2018年12月20日

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联系人：王相锋